2009年年初，金融危机的阴霾尚未散去，经济前景仍然扑朔迷离，人们讨论得最多的是房价什么时候见底。然而几乎出乎所有人的意料，随着宽松的货币政策的执行，中国房地产市场逆势而动，从寒冬直接进入了盛夏。据统计，全国70个大中城市的房价已连续9个月呈现环比上涨的趋势。截至2009年底，在一些重点城市，全年房价涨幅达30-50%，居世界各国之最，房价收入比已超过20年，房产租售比在1∶500左右，投资自住比已超过50%，房价涨幅与GDP之比，已超过5倍。此数据比1个月前又高出0.4个百分点，新建商品住房的销售价格也同比上涨8.1%，全国房价再创新高。虽然，中央三令五申要坚决抑制房价过度上扬，但每每收效甚微。于是，持续高企的房价便已成为目前最引人关注的大众话题，也是刚刚胜利闭幕的省“两会”的焦点之一。

　　那么，究竟是什么原因造成这种全国性的房价高企？政府又该如何正视和应对呢？

　　一、全国性的房价高企的成因

　　（一）房地产市场的刚性需求强烈

　　房地产市场的需求可以分成两方面：一种是以使用为目的的需求。通俗地讲，就是购买房地产，目的是用来自己居住或者是办公用的。我们简称为使用性需求。另一种需求是购买房地产的目的不是为了使用，而是为了赚取房地产涨价的收益或租金的收益。从经济学的定义上来讲，凡是以靠涨价来获得收益、而不是以提供商品或服务来获得收益的就叫投机。所以这种需求也可称之为投机性需求。对个人来讲，投资跟投机是没有区分的，但在经济学上是有区分的。在这里我们简称为投资或投机性需求。

　　无论是使用性需求还是投资或投机性需求都是推动房价居高不下的最主要原因之一。

　　1.使用性需求

　　几千年来，“安居”才能“乐业”的传统观念与文化价值在国人的思想中已经根深蒂固，实现“耕者有其田，居者有其屋”亦成为历代统治者和百姓们共同的愿望和理想。所以，国人对作为家庭物资载体的房产的锺情超过了世界任何一个国家。在西方国家，比如德国，大约70%左右的居民都是租房过日子。在日本，29岁以下户主的拥有房子比例为5.6%，租房率为85.9%；在年龄30-39岁的群体中，租房率比例为51%。在各种竞争日趋激烈的现代社会，这种情形，有过之而无不及。疯狂的高房价让部分女青年的爱情观和择偶标准发生了巨大变化，过去女青年主要考虑男方的性格、品德修养、职业、收入状况、未来发展潜力等内在因素，现在更多的未婚女青年考虑的是男方有没有房子，是贷款买房还是一次性付款的房子?对方的家庭条件怎么样？能否帮助男方在城市中买起房子等等。2009年以来热播的电视剧《蜗居》就是对现实最好的反应，是对高楼价导致夫妻反目、未婚女子被自愿异化成二奶的最好的控诉。

　　这种中国式的使用性需求，不能不说客观上构成了房价高企的一个主要原因之一。

　　2.投资或投机性需求

　　房地产市场的总需求里面有一部分并不是以使用为目的，而是以（个人）投资或投机为目的的。恰恰是这部分需求会造成房地产的价格高于使用性需求所造成的价格。因为价格是供求关系决定的，由于使用性需求每年往外扩张，则价格会上涨。房价不停上涨，又会不断地吸引投机者，以买房地产等着它涨价为目的来赚钱。这样房地产的需求就进一步被往外推，其结果就是价格上涨的幅度更大了。这就造成一种恶性循环：房地产获利多，会吸引更多人不是为了使用去买房地产，而是为了投机去买房地产；而投机的人越多，房地产的价格就涨得越厉害，投机的获利也就越高，反过来又刺激更多人去买房地产来等着涨价获利，房地产的价格也就进一步上涨。目前我们的房地产市场就是处于这种状况。

　　所以我认为，当前房价持续高涨，更主要的原因是因为过度需求造成的。

　　（二）地方政府对“土地财政”的依赖

　　多年来，土地出让金已成为地方政府的重要收入来源，据调查瞭解，地方政府财政收入大约30%-50%来自土地出让金，房地产业与地方政府结成了“利益共同体”，不少地方出现了房地产业“绑架”了地方政府，“绑架”了地方经济。在我国现行的体制下，政府控制土地，管理着土地供应，而且是向开发商和购房者提供贷款的大多数银行的所有者，有不少雄厚的房地产开发商也是国有企业。地方政府可以将出售的土地收入全部保留，而其它财政收入必须向中央政府上缴一部分，地方政府官员因此有了让土地尽可能卖出高价的强烈动机。中国指数研究院最新统计数据显示，截至2009年11月23日，全国70个城市土地出让金收入同比增加超过100%，排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。在土地拍卖中竞标最为积极的开发商往往是国有开发商，他们手里有大把的政府的钱，也容易从银行获得贷款。去年数据显示，前11个月新增的9万亿元贷款中，约有1/6进入房地产市场。反正花的是政府的钱，谁还操心呢？这种过于依赖“土地”的财政现状是令人担忧的，某种程度来讲，也助长了房价的过度上涨。

　　（三）房地产开发商疯狂囤地

　　10多年来，国家对开发商“囤地”行为的打击从未间断过，1994年《城市房地产管理法》、1999年《闲置土地处理办法》、2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》、2009年国土资源部下发的《关于开展第二次全国土地调查中“批而不用”土地核实工作的通知》以及一些地方法规等，其目的就是打击开发商“囤地”行为，但每一次都收效甚微。截止2009年底，全国仍然有1万公顷闲置土地。其中，在杭州开发商在一级土地市场上投入1054亿元，占全国第一位；在上海投入1043亿元，占第二位；北京投入928亿元，占第三位；第四位是天津也有732亿元；广州以亚运会举办城市的带动下也投入489亿元，占第五位。

　　为何开发商疯狂囤地？某些房地产专家指出，“凡是囤地者，絶大多数都是一些大企业、知名企业，对地方政府很有威胁力。地方政府为了政绩，所以不敢得罪这些大企业。”说白了，开发商和地方政府结成“利益共同体”，一伤俱伤。在这1万公顷中开发商约占46%，由政府原因造成的约占54%。

　　值得警惕的是，房地产新政中提出土地出让金首付比例50%的要求，可能会形成新的一种垄断，有钱的大地产商依旧“囤地”，而中小地产商因资金短缺只能望地兴叹！

　　大量囤积的土地带来的是行业暴利，在国外，一般房地产的利润率约10%，但在我国则高达30-50%，甚至更高。巨大的行业暴利，给某些手握实权的政府官员提供了寻租的空间，据统计，2009年1月至11月，浙江检察机关立案侦查的该省国土系统利用手中的批地权贪污贿赂、渎职侵权罪案已达61件67人，其中有15名正副局长。在其它省市也出现了类似案件。因为这些贪官的存在，放任了开发商胡作非为，他们不仅发了横财，还直接拉高了房价，导致百姓“蜗居”。

　　（四）经济适用房政策执行走样

　　国务院于2007年8月发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中明确要求，经济适用房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。按照中央要求，经济适用房本应兼顾经济性和适用性，既要售价适应中低收入家庭的承受能力，也需在面积设定和建筑标准上强调实用效果。

　　但是，有的地方政府则违规行事，比如安徽安庆市在2009年初，在该市集贤北苑和红旗小区集中新建了419套经适房，在已建成的341套房子中没有一套面积低于90平方米，其中面积超过150平方米的有数十套，面积最大的甚至超过205平方米。又如，2007年西安市经适房项目“中华世纪城”就曾度身为“公务员豪宅”，其中有四栋逾150套“经适房”面积均在170-300平方米左右。

　　如此“豪华”的经适房，政府为谁而建？是在“经济”谁？“适用”谁？去年冬天，全国人大常委会发布的调研报告显示，中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至去年8月底仅完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。房源不足，让那些苦苦筹钱排队申请的中低收入者购房落空，从而借势助推房价飙升，最终受害者是老百姓。

　　经济适用房政策，原本是政府用来医治房价虚火的一剂良药，最终却成了不咸不淡的一罐凉茶，的确耐人寻味。

　　此外，中国人均耕地面积占有低于世界平均水平（中国人均占有耕地面积1.59亩，世界平均水平为3.76亩）以及中国城市化进程的不断加快，造成土地资源稀缺，也是推高房价的另一客观原因。

　　二、政府应该如何正视和应对高企的房价

　　（一）转变观念，保护使用性需求、抑制投资性或投机性需求

　　我国目前正处在转型期社会，资源配置也处于完全由计划分配向市场分配的转变，尤其是公共资源的配置。是计划多一点，还是市场多一点，我们都在探索和完善之中。长期以来，由于各种因素的影响，房地产一直被视为中央和地方政府GDP的重要组成部分。换句话说，过于着重了其商业价值，忽视了其作为公共资源的特征和作用。从而导致“廉价房”和“廉租房”的大量缺失，阻碍了“居者有其屋”愿望的实现和保障。为此，我们必须以保护使用性需求、抑制投资性或投机性需求为工作的突破口和有力抓手，稳妥应对高企的房价。

　　保护使用性需求，改变供给结构，以“廉租房”、“经济适用房”来进一步增加对中低收入家庭的住房供给。政府最近出台的“24号文”，增加廉租房的供给面积，由政府来给最低收入水平的人提供住处，这也是保护使用性需求；政府还提出保障“经济适用房”供给。实际是要保证我们的房地产市场上有相当数量的低价房，卖给比最低收入稍高一点的人。两种措施都旨在对那些有使用性需求、又无承受高房价能力的低收入人群的提供住房供给保障，笔者认为是很好的方式。

　　抑制投机性需求，如果不让投机性需求所造成的泡沫产生，房地产业应该会随着整个国民经济的发展、随着城市化进程、及使用性需求的增加而保持健康、持续的发展。房地产业确实能够拉动更多的建材、家装等下游行业的发展，它也会创造更多的就业机会，和整个经济形成良性互动：经济发展带来使用性需求增加，会促进房地产发展；房地产业发展了，也能给我们的经济发展创造一个更好的生活环境和办公条件。那么，如何才能抑制投资性或投机性需求呢？出台物业税是抑制投资性或投机性需求最好的方法，让人买得起房养不起房，以减少投资性购房的比例。基于我国国情，可对普通老百姓的第一套甚至第二套房免征物业税，但从第三套房开始征收物业税，或同时辅以家庭人均住宅面积征收，如对家庭人均面积超过50—60平方米以上的房产征税，或对户均超过150—180平方米的房产征税。这些措施会增加持房成本，有力打击炒房行为，调节贫富悬殊。

　　（二）治本之计——改革现行分税制财政体制

　　1994年实行分税制财政体制改革，确立了中央财政的主导地位，有利于增强中央财政宏观调控能力。但由于种种因素的制约，其中涉及分税制的关键之处——事权与财权模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处找钱“下锅”，乱收费现象丛生，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多“先天不足”的后遗症。为此，地方政府没有多少时间去抓公共服务，解决民生问题。突出表现为“土地财政”，地方政府靠土地出让金的收入来弥补地方财力的不足。可以这么说，土地出让金的存在是地方政府事权与财权的不统一，事权大于财权的必然产物。解决地方政府的“土地财政”问题，治本之计，必须改革现行分税制财政体制，核心是如何解决事权与财权相统一的问题，实质是解决省以下各级地方政府的财力不足。要解决这个问题，根据我国现实情况，必须着重处理好以下两个问题：

　　1.明确政府职能范围，正确确定政府的支出责任

　　党的十六届三中全会对我国政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在社会主义市场经济条件下，要求政府收紧经济职能，退出具有竞争性与盈利性的企业，强化社会管理职能。界定政府职能，就是要明确政府的事权，即办事范围与权限，在界定政府职能的基础上，正确划分政府和支出责任，也就是说，有什么样的事权，就有什么样的财权，也就有相应的财力，才能为保证事权中各项任务的完成提供财力保障。

　　如何确定事权？可以考虑将地方能有效地提供的社会与公共服务，作为地方政府的事权，中央和省应承担地方各级政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权，从而提供相对应的财力支持。对于涉及社会保障和公共卫生体系等公共事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

　　当前要突出重点解决地方税制不尽合理的问题，主要是缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前地方政府小税多，收入少，难以应付机构运转和办事能力。为此，建议赋予在一定范围内、一定幅度内的税收政策调整权。省级政府在报请中央批准后，可以考虑开征某些具有中国特色的地方税种。建议将属地方管辖的企业营业税和所得税归地方所有，中央不再分享；提高个税所得的地方留成比例等。以增加地方政府的财政收入，尽量减少对“土地财政”的依赖。

　　2.进一步完善转移支付制度，提供相对均等化的公共产品和服务。

　　转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和公共服务。广东省已出台了《广东省基本公共服务均等化规划（2009-2020）》，该规划细分为八个方面。只有努力完善转移支付制度，才能使不同地区、区域实现公共产品和公共服务均等化。

　　对于住房保障均等化，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，防止资金挪用与浪费；应取消现有专款中名不符实、弄虚作假和过时的住房建设项目，把真正住房建设项目回归到符合广大民众需求的住房保障项目方面来；归并重复交叉项目，严格控制越轨的住房项目施工，并进行专项基建工程监管；要确保住房基建资金到位，提高资金的使用效率。若能正确完善转移支付制度，保证地方政府正常运转基本需要和保障水平的一致，这对遏制房价上涨是一个根治之计。

　　（三）其他抑制房价上涨的配套对策

　　2009年11月18日，由财政部、中国人民银行、国土资源部、审计署和监察部共同出台收紧向开发商出让土地的若干政策，这些新政策都要切实贯彻执行，絶不能等闲视之。

　　1.实行多元化房地产市场开发与建设。改革30年成功的混合经济体制表明，多种所有制经营会激发竞争、降低成本、提高质量、焕发经济活力。在房地产开发与建设上，应打破只允许开发商开发房地产的垄断局面，走房地产开发商、政府开发、单位集资开发等多种房产开发途径。房改前住房主要以各单位自建为主，房改后房产开发的权利被开发商独家垄断。政府开发和单位自建房会加大房产供应途径，打击开发商垄断房地产的局面。这三种主体——开发商、政府、单位同时参与开发房地产的混合经济体制比任何单一主体独家开发都要更为有效，更有利于解决絶大多数百姓的住房问题，有利于房地产市场的稳定可持续发展。房改10年来开发商作为唯一主体建房，导致住房价格非理性狂涨，都说明任何单一主体主宰住房市场都存在着巨大弊端，已达到非改不可的地步。

　　2.改革土地出让金政策。在逐步完善分税制财政体制的基础上，地方政府财政收入有所增加的前提下，可视各地的具体情况，考虑将原来地方政府获得的土地出让金在今后3—5年应将取得的土地出让金总额的20%左右上缴省级政府，6—10年后上缴30—40%。省级财政可将上缴的土地出让金一部分（具体多少由省级财政视实际情况而定），再通过转移支付办法补贴给相对贫困地区，剩下部分资金专门做为省级政府开发建设廉租房的专款资金，并对此实行专款专用制度。

　　3.适度控制货币投放规模。2009年我国房地产开发企业资金来源57128亿元，比上年增长44.2%。其中银行贷款11293亿元，比上年增长48.5%。目前全国银行房地产贷款依赖程度约为50%，部分开发商甚至达到了80%左右，银行风险伴随着房价成正比率增长。一旦房价泡沫破裂，中国式“次贷危机”恐难避免。因此，适度控制银行货币投放规模、防止通胀十分必要，也是当务之急。

　　4.继续强化打击囤地炒地的措施。政府应规定，对在本规定期限内未动工开发的，大幅提高土地闲置费；对土地转让收益，征收高额税金。

　　5.出台打击开发商惜售、囤房行为。政府应规定，在开发商现有房产出售70—80%之前，不得参与申购新的土地项目，这会迫使开发商放弃惜售、囤房行为。

　　6.国家相关部门在加大对开发商大肆囤地监管执法力度的同时，对未严格执行国家相关土地政策的地方政府及其负责人同样要进行处罚；同时，相关部门还要责成地方政府定时上报并向社会公布土地闲置情况，以便更好地接受公众监督，彻底杜絶炒地囤地行为。

　　2010年2月9日

　　（吴厚德:广东省人民政府参事、广东商学院教授）