2008年马英九执政后，面对新的国际和两岸政经情势，在两岸行“外交休兵”，对外交往采“活路外交”政策，随之，台当局援外政策也进一步调整。2009年5月，台“外交部”首度发表“援外政策白皮书”，标志着马英九当局援外政策基本成型，在基本延续以往援外的意图、策略、机制、模式的同时，援外政策和作为呈现出一些新的特点。马英九当局的新援外政策及做法使其对外援助的政治意图获致一定成效，也为未来两岸如何在“一个中国”的大原则下，在对外援助领域相互借鉴、彼此合作、共同发展提出了新的课题。

　　一、马英九当局新援外政策提出的背景

　　马英九当局新援外政策的提出，既是台当局在“活路外交”政策和两岸“外交休兵”新形势下，对以往援外政策的一次总体检视与调整，也是对岛内民情与国际援助的客观情势的务实回应。

　　（一）台当局援外曾达成一定的政治意图

　　台当局援外从1959年在美国支持下派出第一批农业人员前往越南协助当地农业发展开始，迄今已有50年的历史。这50年，从整体来看，其援外内容从1960年代派出单一农耕技术团发展到除农、渔、手工业技术团外，还逐渐扩增了提供制造业、医疗、经贸发展、资讯通讯及环保等技术、经验，并邀请受援国派遣官员、技术员赴台观摩或接受职业训练等，日趋专业化与多元化；援助区域从最早的非洲逐渐扩展到中南美洲、亚太地区乃至欧洲、北美、西亚等，援助对象既有“邦交国”也有非“邦交国”，援外合作的对象也从最初的受美国支持到自主的与相关国际组织、国际非政府组织、非“邦交”国家，策略手段则随着两岸和国际情势的变迁、台当局“外交”重点目标的变化而不断调整，并呈现多样化。总之，长期以来，援外已成为台当局拓展对外关系不可或缺的途径和手段，并在以下几方面有所成效。

　　1.在扩展、巩固“邦交”方面。

　　1971年后，随着“中华民国”失去在联合国的代表权和台美断交，台当局为维持其在国际社会存在的“合法性”，并摆脱随之而来的“外交”崩盘与孤立状况，“外交”路线从“汉贼不两立”向“弹性”策略调整。特别在1980年代后，随着台湾经济的发展，援外以经济实力为后盾，开始成为台当局“外交”工作的内容之一。1988年李登辉执政后，面对冷战格局逐步打破带来的世界局势的重大变化，特别是随着大陆政治、经济影响力不断扩大，台的许多“邦交国”在优先发展经济的考虑下，倾向与大陆发展关系，因而与台当局的关系极不稳固。为了防止仅剩的几个“邦交国”倒向大陆，台当局展开“务实外交”，“经济援助”更成为主要的维持“邦交关系”的工具之一。特别是台当局在对外援助中大量启用“金钱援助”，重金收买非洲、中南美洲一些急需援助的贫弱小国，以巩固并扩大“邦交”版图，“邦交国”总数由李登辉上台时的21个一度上升到1996年的31个，2000年其下台时也维持了28个。陈水扁时期也靠“金援”买来与瑙鲁、吉里巴斯、圣露西亚3国的“复交”、“建交”。

　　2.在扩大“国际生存空间”方面。

　　台当局援外的重点对象是“邦交国”，这不仅是因为这些“邦交”关系维系着台当局的“存在的合法性”，更因为这些“邦交国”对台“参与联合国及其下属的国际组织”中的作用不可或缺。台当局以援助换取“邦交国”对台扩展国际活动空间的支持，“邦交国”在历次台推动“加入联合国”提案及加入世界卫生组织等国际组织的举动上也大多极力协助。2009年在台当局的策动下，其17个“邦交国”连署要求联合国大会审查台“有意义参与联合国专门机构活动”案。2009年12月在“哥本哈根气候变化纲要公约”会议上，台当局推动参与“联合国气候变化纲要公约”、“国际民航组织”两个连署案，台23个“邦交国”中，分别有16个和15个“邦交国”连署支持。此外，台当局还以金钱捐赠直接换取进入国际组织的“门票”，如1991年台当局捐赠“欧洲重建与发展银行”1000万美元，该银行总裁在当年访台时就给予台“观察员”身份；同年，台还捐赠“中美经济重整银行”15000万美元，之后就以“中华民国”名义成为该银行正式会员。目前，在政府间国际组织及其下属机构中，台当局有会籍的29个，以观察员身份参与的有21个。

　　（二）李扁时期的“金元援助”、“收买援助”严重损害“台湾利益”

　　1988年至2000年李登辉执政的12年间，台当局的援外，在进行技术援助的同时，大量启用金钱援助，使援外不可避免地沦为“金元外交”、“凯子外交”。2000年至2008年陈水扁执政时期将“金元外交”发挥到极致。扁当局频频操弄“秘密外交”，政治挂帅的援外做法也难以将必要的监督落在实处，不仅造成台当局“外交”资源的极大浪费，更使台因“政治献金”卷入中南美洲一些“邦交国”高层以台湾捐助营私舞弊的贪污案之中，陈水扁自身也卷入侵吞“外交部”援外经费的“机密外交”弊案，援外大部分沦为“贿赂援助”、“收买援助”甚至“弊案援助”。其结果，不仅台“国际形象”不佳，“国际空间”更为限缩，与美国的互信几乎崩溃，而且收买来的“邦交”关系也并不巩固，“邦交国”总数从扁上台时的28个降到下台时的23个。

　　当今国际社会中，由于各发达国家的政府开发援助蔚为风潮，加之跨国界议题如气候变迁、金融危机、反恐反毒、人道援助、防止致命传染病蔓延、贸易、渔业等也亟待相关国家协调合作以有效解决，因此，功能性、专业性国际组织增加，这些都为台当局扩大参与国际援助合作计划提供了多元化的议题和操作机会，也为台当局以援外为途径提升台湾能见度、争取国际社会的支持提供了更大的空间。但扁时期“冲撞外交”、台湾“麻烦制造者”的形象使台在国际上信誉扫地，援外难以达成其目标。此外，长期以来，台当局的援外活动除人道援助之外，始终处在岛内民意质疑的强大压力之下。民意希望改变“花钱买外交”的做法，重建新的援外制度，挥别“贿赂外交”、“金元援助”的国际负面形象。

　　（三）马英九当局在两岸关系新情势下构建专业化、制度化的新援外政策

　　鉴于上述岛内外情势，马英九上台后，就两岸关系和对外政策进行“拨乱反正”。一方面在“九二共识”基础上缓和两岸关系，一方面改“冲撞外交”为“活路外交”，在两岸行“外交休兵”，将“外交”首要重点放在“固邦”而非“建交”，以及“有意义参与联合国下属的功能性国际组织”上，“外交”策略也随之改“以人道、文化、经贸为内涵”，寄望两岸与“外交”形成“良性循环”，让台湾在国际上“愈来愈有能见度，愈来愈能发挥专业”。马英九称，这“对于台湾国际空间的开拓很有帮助”。台“外交部长”杨进添也称，“‘活路外交’有助于两岸关系持续和缓，在双方停止外交恶斗的情况下，可使我对外工作恢复正常化、专业化”。

　　在全新的两岸关系和“活路外交”政策下，台当局援外工作的定位也随之调整。2009年5月，台“外交部”首度发表“援外政策白皮书”，全面阐述并贯彻马英九当局的新援外政策。

　　二、马英九当局援外政策的新内容

　　以往，台当局的援外工作并没有一个涵括援外理念、目标、模式、内容、策略等各方面的较为完整的政策论述。马英九当局的“援外政策白皮书”是台当局首部有关援外的政策论述，其内容共分5章，分别阐明台当局援外政策的宗旨、简介国际援助的发展潮流、回顾台从受援方到援助方的发展历程、说明台援外工作执行现况，并阐述在马英九“活路外交”理念下台当局援外工作的新作为。“援外政策白皮书”充分反映出马英九当局援外政策的指导思想、目标定位、策略手段和未来工作规划。其中值得关注的新内容有如下两方面。

　　（一）提出“正当、合法、有效”的援外三原则

　　“援外政策白皮书”明确指出，为贯彻马“有关援外工作‘目的要正当’、‘程序要合法’及‘执行要有效’之指示，外交部已对我援外工作进行全面检讨”。

　　2008年9月，马英九在视察“国合会”（“国合会”详见本文第四部分）时，首次明确阐释其援外政策，指出“在‘活路外交’理念下，未来援外工作必须‘目的要正当、过程要合法、执行要有效’，外交资源必须要用在正当、合法、有效的途径上”。

　　所谓“目的要正当”是指“反对用途不明、去向不明的支票簿外交”，“不撒钱，钱都花在刀口上”；“过程要合法”即“避免援助款项进入当地政治人物的口袋”，“对外援助的过程不能发生弊端”；“所有外交经费都要经立法院通过”，“机密费”也“要经审计部审查，钱的支用照政府预算程序”。“执行要有效”则是援外要“有效率”和“有效果”，特别是通过“在每一个邦交国发展出一套量身打造的援助计划”，让“邦交国”可以“永续发展”。

　　马英九称，“我不怕得罪友邦，台湾的钱绝对不能用在不正当的地方”，“不能搞一些歪哥的事情”，“所有的合作计划都要符合客观的合法性、公开招标与在立法机构的监督下透明及有效地执行”，以赢得受援国的“尊敬”、国际社会的“肯定”。马英九上台以来几次出访“邦交国”，都在努力宣场、推动、落实这一新的援外原则。

　　（二）明确“进步伙伴、永续发展”的政策主轴及“专业化及多元化”的援外模式

　　“援外政策白皮书”指称，配合“活路外交”政策，援外政策要确立“进步伙伴、永续发展”的政策主轴，援外模式“向专业化及多元化建构”。

　　所谓“进步伙伴”，就是明确规范台与“邦交国”“双方之义务与责任”，“与友邦共同繁荣”。具体做法是，以“邦交国”的发展需求为依据，以台湾“具比较优势之部门及技术”为依托，并在台预算支持许可的情况下，“透过双边高层协商，共同择定援助专案及执行方式，并签订短、中、长期合作计划及协定”，其中“工程及相关采购将以台湾厂商为优先合作对象”。由此建立起台官方与受援国政府之间的双边的“专业有效”之“成果导向”的援助模式。双边援助的内容主要包括：基础建设、技术协助、人道救助、教育合作、贸易援助几大部分。其中又以协助基础建设为首，如2008年共执行 306项基础建设援赠计划，计占台当局援外经费总额之 66%；其次为技术协助，2008年通过常驻技术团、医疗团及志工执行的各项合作计划，占援外经费的11%；人道救助及教育训练则分别占6%及4%；其它约占 5%。

　　所谓“永续发展”，即“确保”台援外业务“切实”与“全球永续发展所需”接轨，即依联合国“消除极度贫穷与饥饿”、“普及初级教育”、“对抗传染病”、“确保环境永续”及“全球发展之伙伴关系”等 5项发展目标作为“优先合作专案”，并据以规划今后台当局推动援外工作之“策略与方向”。具体做法上，一是要“加强与援助国及相关国际组织协调”，二是“增进与非政府组织合作”，三是结合岛内民间力量，由此建构“与各援助国、国际开发援助组织、相关非政府组织及私部门等各层面”的“互助合作”的“多元伙伴关系”。这些多边“互助合作”的援外具体执行途径包括：1.通过捐赠系统对国际组织或机构捐赠。包括通过“中美洲经济发展基金”、“亚洲生产力组织”及“亚太粮食肥料中心”、“亚太农业研究机构联盟”等国际组织，协助受援国之基础建设及能力培养。2.通过专项基金系统与国际组织或机构合作。如在欧洲复兴开发银行设有“台湾——欧银合作基金”，多年来台与欧银合作在其受援国执行的合作计划达185件，以此建立台与欧银30个受援国的实质联系；与国际慈善机构美慈组织合作成立“紧急援助相对基金”，对遭逢天灾或动乱之人民提供即时之救援。3.通过投融资系统与国际组织或机构合作投融资。这些国际组织或机构包括亚洲开发银行(ADB)、中美洲经济整合银行（CABEI)、美洲开发银行（IDB)、欧洲复兴开发银行 (EBRD)等。以参与欧洲复兴开发银行计划为例，2009年11月“国合会”以500万美元参与由欧洲复兴开发银行统筹主办的土耳其Garanti银行5000万欧元联贷案，以提供当地中小型企业融资。

　　“进步伙伴、永续发展的政策主轴”以及“专业化及多元化的援外模式”既较为系统地阐述了以往和未来台当局双边、多边援助的内容、途径，同时也明确了马英九当局援外的策略和方向。

　　综上所述，行动原则、政策主轴、援外模式，构成马英九当局援外工作的主要政策内容和框架。

　　三、马英九当局援外新做法

　　以台湾经济发展强项为主要援外工具、以双边和多边的援助合作参与国际组织及其援助活动、结合民间力量共同推动、高举“善尽国际义务，回馈国际社会”的道德旗帜等等，一直是台当局援外常用的策略手段。马英九当局援外策略也不外此类。在新的岛内外形势下，虽然其策略仍在探索、充实，但有几个值得注意新做法。

　　（一）强调在每一个“邦交国”发展出一套量身打造的援助计划

　　所谓“量身打造”，即台当局的援助要配合受援国需求，符合受援国的国情。“援外政策白皮书”中所列“满足粮食需求、增加贫民收入、普及教育、培育人才、改善卫生医疗、环境保护”等援助方向均依台“邦交国”国情而拟定。这种为受援国量体定做的援助做法在2010年1月台当局对海地地震的援助赈灾中表现得相当突出。马英九在提出的海地灾后复建的4项计划中特别指示，在组合屋的设计上要考虑海地的生育率、天气因素；“希望村”的数量、规模要先行调查海地需求再据此投入。台当局援助的医疗药品也是在事先指派了一位“疾病管制局”的医师到世界卫生组织确认海地最需药品后提供的。对南太6 个“邦交国”的援助计划也是根据各国国情及需求而制定，各有侧重。

　　所谓“一套”计划，即加强技术援助之外的配套服务，变以往追求急功近利式的短期计划为建构自力更生能力的长期规划。马英九特别强调，要“在每一个友邦发展出一套量身打造的援助计划”，“我们不是只给他们鱼，也教他们钓鱼”，“不光只教他们钓鱼，也教他们怎样卖鱼、怎样吃鱼”，亦即“援外政策白皮书”所称，不仅要提供物资援助，更“要注重相关技术人才培养等一整套的援助服务”，“要帮友邦建立起相关产业的技职体系”。

　　（二）以环境保护、人道援助为援外利器

　　台当局经济发展强项是台当局援外的优势资源，从技术层面看，主要集中在教育、医疗、人道、资讯通讯、环保等领域。在新的岛内科技发展与国际需求下，马英九当局在援外强项工具中更加突出强调环境保护、人道援助方面的技术与经验。

　　环境保护方面，鉴于台“邦交国”中多分布于太平洋、加勒比海之岛国，受气候变化带来的环境危机问题相当突出，加之生态环保是联合国“千禧年宣言”所列8项发展目标之一，且既成当今热点议题，亦非单方力所能及，因此，同处岛屿地理环境的台湾，以环保议题为切入点参与国际合作更具正当性、可操作性、可支持性。“援外政策白皮书”指出，未来台当局在环境保护议题上的援外主要专案包括，“地理资讯系统（GIS）技术”、“太阳能光电”、“沼气运用之再生能源”、“废弃物处理与资源回收”等节能减碳方面。

　　人道援助方面，由于其可强化援外的“合法性”，又有岛内民意共识，以及人力、经验基础，因此，2008年9月马英九在视察“国合会”时就明确提出，未来援外工作要加强人道援助。据此，“援外政策白皮书”称，“我援外工作……将秉持‘以人为本’之核心价值，发挥‘人饥己饥，人溺己溺’之人道精神，及时对亟需协助之国家提供援助”。2010年3月，马英九更明确表示，“以人道作为外交主轴很重要”“只要稳稳抓住人道的普世价值，就一定能让中华民国在世界上站得稳，受到尊敬”。马英九上台以来，台当局已对海地、智利、葡萄牙等“邦交”与非“邦交”国家进行了多次人道救助。

　　台当局以环保和人道作为援外利器，目的正如2010年1月马英九所称，人道援助做得好，再加上节能减碳，“台湾的形象”就“会出奇的好”，“很多的难关就比较容易突破”。

　　（三）投入更多资源协助岛内非政府组织发展，特别是与国际接轨

　　马英九当局在对外援助的政治、经济层面之外，突出强化了社会层面的拓展，其中，在结合民间人力资源时特别重视岛内非政府组织的参与。

　　岛内非政府组织经过长年发展，已涵盖工商、金融、学术、科技、文化、环保、生态、医药卫生、宗教、妇女、体育、观光、慈善等各领域，他们在岛内公共政策领域扮演越来越重要的角色，其中不少非政府组织通过区域联盟、组织交流以及国际人道合作等行动走入国际社会。目前在台“内政部”以及各县市登记的岛内非政府组织总数超过4万个，其中有2158个加入了国际性非政府组织。为了整合岛内非政府组织资源，借其力量提升台湾的国际形象，扩展国际活动空间，早在2000年10月2日台“外交部”就成立了“非政府组织国际事务委员会（简称“NGO委员会”）”，协助岛内非政府组织活动以及与国际接轨。其接轨途径有二，其一，与国际非政府组织如美慈组织（ Mercy Corps）成立共同相对基金来执行国际紧急灾难救助；其二，由合作的国际非政府组织如“粮食济贫组织”、“行动救援”等提供资金供台技术团执行技术协助计划。鉴于长期以来岛内非政府组织人才不足、经费不够、经验缺乏及渠道不够畅通等方面的问题，2008年12月，“外交部NGO委员会副主委”吴建国曾拜访“国际美慈组织”、“美国国际志工交流协会”等国际NGO组织，讨论双方合作事宜。

　　2009年12月马英九强调，“NGO是两岸相互尊重及合作的重要领域”，吁大陆将“两岸和解气氛由官方延伸到非官方”，还指示相关单位投入更多资源协助非政府组织发展，明显表露出其以非政府组织为工具积极扩展国际参与的策略意图。

　　（四）建构专业化、制度化的援外机制

　　马英九上台后，援外机制向专业化、制度化方向建构。具体表现在如下三个方面。

　　1.援外最高法案“国际合作发展法”出台。

　　岛内对援外制度化的要求始终强烈，但长期以来，除了零散的相关几个“办法”之外，尚未出台一部赋予援外制度法源的最高法案。1999年台“外交部”拟定了第一部援外法案——“国际合作发展法”草案，尚未报“行政院”审查，就因“921地震”而搁置。民进党上台后拟定的“国际合作发展法”草案在“立法院”审议“一读”后也再无进展。

　　马英九上台后，“行政院”于2009年11月通过“外交部”提交的“国际合作发展法”草案。2010年5月18日该草案在台“立法院”三读通过。依照该法条文，“办理国际合作发展事务的国际合作对象，包括外国政府，政府间国际组织、NGO团体或是经过政府认可的外国机构；国际合作事务的范围包括参与双边或多边合作发展计划，促进友邦或友好国家的社会、经济等发展，或是对遭受天然灾害或战乱国家人民，提供人道救援。方式则包含技术协助、投资、贷款、捐款、保证和实物赠予等”。“国际合作发展法”的出台，显示了台当局寄望援外政策“走上专业化、制度化”的“正路”。

　　2.基本延续“外交部主管、国合会执行”机制。

　　台当局的援外机制随着援外内容的扩大而逐渐从1970年代单一的“农委会”主管及其机构“海外会”执行、1989年“经济部”、“外交部”并行主管及隶属“经济部”机构的“海合会”执行，过渡到1995年7 月“外交部”主管及其机构“财团法人国际经济合作发展基金会”（简称“国合会”，1995年7月取代 “海合会”、1997年7月兼并“海外会”）执行，完成援外机制由“外交”系统、经济系统双轨制转为以“外交”系统为主的自上而下的一轨制建制。马英九上台后，基本延续由“外交部”主管的机制，2009年5月还明确授权“国合会”“负责规划与执行国际援助及合作计划”。

　　“国合会”成立于1996年7月，是台当局援外决策主导权转到“外交部”后，“外交部”以民间基金会的形式成立的专门援外机构，也是台当局“政府体系”中唯一以援外事务作为核心工作的机关。“国合会”设董事11至15人，监事3至5人，均由“行政院长”遴聘。目前，董事长由“外交部长”兼任，其它董事包括“经济部部长”、“中央银行”总裁、“行政院农业委员会主任委员”、其它有关部会首长、专家学者及全国工商团体代表。

　　“国合会”的业务主要有三项，一是办理“外交部”委办之驻外农、渔、医疗、经贸及工业服务等技术团与“外交替代役”。至2008年12月底，“国合会”已于非洲、中南美洲、加勒比海、亚太及亚西等地区计28个国家派驻技术团、医疗团、工业服务团及投资贸易团等计33团，实派技术人员224人，共执行包括农艺、园艺、渔业、水杉养殖、畜牧、食品加工、职训手工、医疗、水利、农机、交通、贸易投资等89项合作计划。2009年11月派遣第九届“外交替代役男”至23个国家27个驻外技术团服务。二是运用其基金和孳息执行有偿的投资、贷款与投资授信保障业务。近几年，“国合会”每年签约之融资计划80余件，含括公共工程、农业部门、社会部门（包括环境、教育）、私部门（包括工业区开发、微中小企业贷款），以及紧急救助等几类。2009年“国合会”出资300万美元通过“欧银-台北特别基金”参与欧洲复兴开发银行的罗马尼亚ProCredit Bank贷款计划，以协助东南部欧洲国家的中小企业发展。三是无偿的技术协助，包括专家顾问谘询、功能提升、专案研究、海外支持工作团、国际人力资源发展业务、人道援助等业务。

　　3.强化援外监督。

　　台当局负责援外监督事宜的单位有三，一是负责援外预算审查的“立法院”；二是负责对援助政策、成效进行总体检讨的“监察院”；三是按期赴受援国检视与评估援外专案进度、工程品质和计划成效，并定期向“立院”提出执行情况报告的“国合会”专业人员。

　　2010年5月通过的“国际合作发展法”明定，“主管机关或其他政府机关机构办理国际合作发展事务时，应进行规划评估、执行监督及绩效考核”，“应每年拟具推动国际合作发展事务报告，报请行政院转送立法院备查”；“国际合作发展事务属公共工程计划且金额在 500万美元以上，由政府全额援助，主管机关自办的计划或应受援国政府请求在台湾境内办理的采购，应附客观公正第3人的可行性评估意见”。

　　总之，长期以来，台当局援外目标受到“外交”、经济“两条腿”并行机制的干扰，政治、经济目标的优先顺序难以达成共识，甚至相互掣肘，在援外操作的过程中无法可依，违章滥权，甚至成为政治、“外交”的乱源，也使岛内民众对援外政策和策略不断提出质疑。马英九当局整合援外机制，厘清援外目标，说明援助内容及策略，有助形成岛内共识，提升援外效率。使援外走上“专业化、制度化”的“正路”。

　　四、马英九当局援外特点

　　马英九当局援外新政策与新做法体现出如下几个特点：

　　（一）调整援外理念、准则、模式、价值观等以符合国际潮流

　　冷战结束后，国际上政府开发援助无论是援助国的援助动机，还是援助国对受援国的选择，都发生了根本性的变化，对外援助不再是以维持本阵营的同盟关系进而维持两大敌对阵营的对抗为目的，援助也从以援助国的国家利益为出发点转为配合受援国的发展需求。基于此，2000年9月、2005年 3月联合国大会和联合国经济合作暨发展组织举办的国际会议先后出台“千禧年发展目标”、“巴黎援助成效宣言”，成为当代世界各国对外援助的新目标与新准则。马英九当局的“援外政策白皮书”明确标榜“参酌千禧年发展目标”、“依循‘巴黎宣言’揭橥之准则调整援助模式”，突出量身打造、因地制宜、相互负责、成果导向、多边协调的援助准则，不仅希望在此基础上建构起适应国际潮流的“国际合作伙伴”的新型援助关系，也以环保和人道等全球焦点议题作为援外重点内容，在援外基本面上，从理念、准则、模式、内容上全面契合国际潮流与需求。 

　　特别值得提出的是，马英九当局在援外道德性上也刻意彰显符合西方主流价值观念。道德意涵在西方发达国家的援外中不仅是标举的旗帜，更是要履行的法律义务。特别是欧洲援外法案就明确将人道目标与基本的人权原则写入，并在援外活动中以“附加条件”的方式加以强制落实。如国际社会对南太地区受援国（主要是台“邦交国”）援助的同时，在该国推行“廉政计划”，以援助为工具推动受援国的所谓“民主改革”。而李、扁当局以收买、贿赂为手段“援助”这些“友邦”，不仅无助受援国的经济发展，反而助长受援国高层的贪腐，不仅为该国民众诟病，也给该国的其他援助方带来相当大的困扰，不少援助国开始疏远甚至厌恶、排斥台湾，对台扩展国际参与极为不利。因此，马英九当局突出强调“台湾所作所为”要“反映民主、和平与人道救援的核心价值”， “要让‘和平、人权、人道’这些普世价值成为台湾的新形象”，以争取国际社会的认同与支持。

　　（二）援外操作首务“诚信”、“尊严”以追求“让人尊敬”的台湾“正派形象”

　　2009年4月马英九表示，“国际间很需要诚信”，“在双边关系上”，台湾“在外交孤立”下“很重要的筹码就是诚信，台湾的诚信能换取到和其他国家的互信，这样空间就会增加”。2009年6月，马英九表示，“政府的援外是强调传统儒家文化的‘济弱扶倾’，‘进取而不掠夺’”，“台湾应该好好帮忙这些国家脱离困境，而不是只是要他们在国际上支持台湾而已”，台湾要“以正派外交赢得友谊”，而“让人尊敬”是“正派外交”的“政策核心”。

　　马英九当局的援外政策一改台当局以往直接追求政治效益的做法，寄望回归援外专业的基本面，通过制度化的机制建设，“正当、合法、有效”三原则的确立，要求所有程序都展现“负责、透明与良治”，让受援国高层感受到台当局的体贴和尊重，让受援国民众感受到台湾援助的“诚意”和“实在”，让国际社会感受到台湾的“负责任”与“积极”、“低调”，总之是让外界认为台湾的援助极富“有用性”、“关键性”，进而达成以诚意、体贴博感情，以理念、专业树形象，以实在、成果固关系的良性局面，这就是马英九所要的援外的“尊严”所在，也体现了马英九当局摒弃过去的“收买外交”、“弊案外交”模式，重塑“外交格局与风格”，树立起台在国际上的正面形象的企图心。

　　以“诚信”、“尊严”追求台湾“正派形象”，这是马英九当局与李、扁时期的援外做法截然不同之处。

　　（三）以展现“台湾软实力”的援外作为深化对外关系

　　2009年10月马英九称，“把经费放在软实力的交往，让世界认识台湾、喜欢台湾，进而支持台湾”。2010年3月马英九再称，“贯彻正派外交，以软实力展现台湾的价值，可以得到国际社会的肯定与尊敬”。2009年3月马英九还明确表示，检讨援外政策，是“希望与国际组织建立联系渠道”，“共同推动”援外合作计划，“达到过去没有办法达到的领域”。可以说，马英九当局援外的实质在展现“台湾软实力”，并在此基础上巩固“邦交”关系，争取各国认同和支持，扩大国际参与。

　　由于援外较之其它外交手段，涵盖了双边与多边关系，涉及政治、经济、社会、教育、人道等多层面议题，政治性也较弱，具操作的主动性，因此，随着马英九当局的“外交”策略转向以“诚意、尊重”为先导，“以人道、经贸、文化为内涵”，其作为“活路外交”工具的优势更为凸显，而作为工具内容的台湾的“软实力”，包括所谓民主自由、人道人权、资讯产业、节能环保、研发能力、爱心公益团体的人道援助等，更有机会随着台当局的人道救助、全球性议题中的区域国际合作等双边与多边援助而展现出来。马英九称，“我们的外交以正当、合法、有效的外援方式来进行，受到国际媒体非常正面的评论，未来应该要继续下去”。可以预见，在“活路外交”下，援外将成为台当局展现“台湾软实力”并深化对外关系的更为主要的手段。

　　五、马英九当局援外效果评估及值得我关注的方面

　　（一）马英九当局的援外获致初步成效

　　“外交休兵”与“正派外交”，使马英九当局的对外交往契合国际形势与需求，因此，其援外作为初见成效，表现在：

　　1.“金援”负面形象有所改变。随着援外政策的调整及推动落实，马英九当局的新援外政策和做法不仅已开始被中南美洲和南太地区的“邦交国”接受，台当局“对友邦援助款的使用”也“渐具发言权”，其援外表现也开始受到国际社会的关注与正面肯定。如美国时代杂志、纽约时报、华盛顿邮报、日本朝日新闻、德国德通社、欧盟“议会杂志”、韩国东亚日报等国际媒体对台援助海地的情形纷纷予以报导，澳洲媒体更是肯定“台湾洗刷‘支票外交’之恶名”。

　　2.“邦交”关系暂时稳住。马英九上台后鉴于“邦交”不稳，提出两岸“外交休兵”，且“不反对”“邦交国”与大陆发展民间经贸关系，加之援助计划的实在、用心，援外内容契合受援国国情与民生需要，故援外新政策获得“邦交国”认同，与有些“邦交国”的关系“原本评估是红、黄灯，但到了去年八月后就全转为绿灯，至今23个友邦全留下来”，而圣文森特等“邦交国”还以议会决议案或口头方式，支持台湾再以观察员身份参加世界卫生大会（WHA），并以适当及有意义方式参与国际民航组织（ICAO）及联合国气候变化纲要公约（UNFCCC）。

　　3.国际参与空间有所扩大。在新的援外作为下，一些原本厌恶李、扁时期“外交”做法而与台当局疏远的国家如澳大利亚、新西兰等，均表示愿与台合作在南太平洋国家进行援助计划。2010年3月25日，以澳大利亚为首的南太平洋15国组成的“区域援所团”扭转了长期以来拒台湾于门外的态度，马英九得以受邀“秘访”该组织总部，并听取总部代表的简报，预示著作为所罗门群岛最大援助方的台当局重启与南太区域援助组织的合作关系。台“外交部长”杨进添称，未来“将续寻求与区域组织以及主要捐助国如澳大利亚、新西兰、美、日、欧盟的合作机会与模式”。

　　4.援外效益有所提升。虽然马英九当局援外规模在岛内经济受全球金融危机影响，以及舍弃“金元外交”做法等因素作用下有所缩小（多年来台当局援外经费约占当年GDP的0.14%左右，而2009年占GDP 的0.11%），但援外的效率和效果却有较大的提升，不仅稳住“邦交”关系，国际媒体也多有认同与肯定，甚至亚洲华尔街日报、欧盟“议会杂志”等还呼吁国际社会“思考台湾在国际舞台被边缘化的处境”，为台当局被排斥在国际组织的大门之外而抱屈，一定程度上“显示在活路外交政策下，不必增加预算规模，即可获得更大效益”。

　　可以说，通过援外，以“软实力”树立台湾正面形象，有利台当局寻求国际社会的认同与支持，进而扩大并深化台当局的对外关系。

　　（二）台非政府组织在人道援助中将更为活跃

　　人道援助领域是台湾能施展于国际社会的强项，且主要是通过几个从事人道援助的岛内国际性非政府组织，包括慈济、法鼓山、国际佛光会、世界展望会、家扶中心、红十字会等来释放能量，这些组织行动力较强，仅2008年间，包括上述等20个民间团体对开发中国家之捐款及物资捐赠总额已逾 7000万美元，其表现在国际社会广受肯定。因此，在全球气候变化带来的环境问题增多、人道援助机会增多的客观情势下，台有了更多的机会参与国际援助，而岛内非政府组织的人道援助正可为台当局争取更多的国际认同和支持，也将是台今后强化对外关系的重要途径。在两岸“外交休兵”下，马英九已提出，“帮助人家不是看有没有邦交，而是看有没有需要”，“无论世界哪个国家有难，台湾都会去帮助”。“援外政策白皮书”亦称，未来，“将续与国内实际从事国际人道救援之非政府组织及政府相关部会协调”，“共同建立‘台湾民间团体国际人道援助联系平台’”，以“整合资源”，并将“协助”岛内民间团体与国际非政府组织“合作执行国际人道援助计划。”2009年4月至10月，在台当局的支持下，慈济功德会、国际佛光会、红十字会、路竹会等岛内NGO已经出席国际会议600余次，参加国际活动100余场次，并协助邀请重要国际NGO团体负责人赴台访问。2010年海地强震后，世界展望会、路竹会救助海地的计划均由“国合会”提供经费支持。2010年6月初，“外交部”将率领台湾路竹会、慈济等9个团体参加“美国国际志工行动协会”年会；6月底，“国合会”则将举办2010年“东亚NGO”论坛。今后，在台当局的全力支持下，台非政府组织在国际人道援助中将更为活跃。

　　（三）在人道援助中谋求“外交附加价值”

　　由于人道援助可降低政治敏感性，其影响力能够通过双边与多边合作到达任何需要救助的国家和地区，有助台当局突破在国际社会中的政治瓶颈，甚至较易在人道援助的过程中在非“邦交国”进行具有“主权”象征意义的政治、“外交”甚至军事利益操作，人道援助成为台当局谋求“外交附加价值”的便利途径。如2010年1月救援海地震灾期间，台空军主动向美国提出申请，乘援助之机以“邦交”关系和台美关系为着力点，与美国联手“创下台C-130H军机从台湾飞越太平洋并远航过境美国”的“首例”，这正是打着人道援助的旗号行军事训练之实，同时也深化了台美军事关系的典例。

　　马英九曾明言，军机参与援助是他在台北市长任内就有的构想，执政后也立即与军方商讨其可行性。从台空军运输机2009年10月参与救助菲律宾台风灾害、2010年1月参与海地赈灾，以及马英九还提出“别的地方是不是也能这样”的期待，可以预料未来军方介入人道援助或将成为常态。

　　综上所述，马英九当局新援外政策及做法不仅使其“外交”目标获致初步成效，也使其“外交”筹码有增加趋势。两岸关系在对外援助领域进入了新的阶段，为未来我在“一个中国”的大原则下，推动两岸援外走上相互借鉴、彼此合作、共同发展之路提出了新的课题。