一、前言

　　两岸学生交流乃是伴随于两岸关系的变化而开展，首先起于台湾1987年开放探亲，1992年公布《台湾地区与大陆地区人民关系条例》，使得两岸青年学生交流由不开放、不宜开放，发展为开放、承认学历、扩大交流。2006年大陆宣布承认台湾全部高等教育的学历，是为“倡议期”开始。2008年两岸青年学生交流急速发展，2010年台湾修正公告《两岸人民关系条例》第22条、《大学法》第25条、《专科学校法》第26条，承认大陆学历并开放陆生来台，为两岸青年学生交流“突破期”。2012年后两岸扩大学历采认、高教互相招生、扩大青年学生短期研修及师资互访交流等，是为“开展期”并准备进入“深化期”。2016年台湾由民进党重回中央执政，两岸关系转变为“冷和”状态。2017年大陆一方面放宽台湾学测均标高中青年得以申请大陆的大学就读，但也同时减降了陆生赴台就学的一半名额。台湾则更慎审大陆省级台办、曾发表对台不友善言论的智库学者以及党政军人士入台。2018年2月大陆发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(简称31条)、2019年11月发布《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(简称26条)，幷且暂停申请及核发赴台自由行签证。台湾则依《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第23、82条之规定，将疑涉违法的12家代办与中介留学大陆之业者移送检调单位查处。并函文表示科研机构大专院校现职专任教师，未经许可不得参加大陆各项国家基金及国家重点研发计划；现职专任教师，也不得应聘赴大陆任教。显示，未来两岸青年学生交流已非政策重点，将随着两岸关系的变化进入未可知的“限缩期”。

　　二、两岸青年学生交流政策研究之回顾

　　1、2007年积极促进两岸青年学生交流与合作；2、2009年推进和深化两岸文化教育交流合作；3、2010年支持制定扩大两岸文化教育交流的政策，加强两岸青年学生交流；4、2011年深化两岸教育交流与合作；5、2012年促进两岸教育交流合作，积极促进商签教育交流与合作相关协议；6、2013年提升两岸教育交流合作制度化水平，研商两岸教育交流与合作协议。

　　三、两岸青年学生交流之发展机遇

　　（一）2002年两岸先后正式加入WTO。2002年1月1日两岸前后正式加入世界贸易组织(Word Trade Organization, WTO)，两岸与全球经贸体系关系更加密切。WTO负责执行各项贸易协议，主要是根据1994年重新签订的“关税及贸易总协议”(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)以及乌拉圭回合谈判(Uruguary Round)完成的“服务业贸易协议”(General Agreement on Trade in Service, GATS)。根据WTO秉持贸易自由化精神，以及GATS教育服务活动的定义，两岸必然需在“对等互惠”与“学术采认”的情况下，对外开放高等教育市场。

　　（二）2006年大陆宣布承认台湾所有高等院校学历。

　　（三）2009年7月大陆宣布开放学测成绩达顶标之台湾学生，凭学测成绩就可以免试申请大陆123所大学。

　　（四）2010年两岸签署《海峡两岸经济合作架构协议》（ECFA）。2010年6月29日两岸所签署的ECFA可说是两岸60年来最重要的协议，开创了两岸经济新关系。借由关税减免，可降低两岸制造业的生产成本，有助于提升两岸外贸型经济的竞争力。

　　（五）2011年台湾承认大陆41所高等教育院校学历。2010年9月3日台湾修正公布《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第22条、《大学法》第25条、《专科学校法》第26条，并于2011年1月发布《大陆地区学历采认办法》，认可大陆地区以“985工程”为主的41所高等教育院校学历，但对于大陆学历采认采取三限:限量、限校、限域，六不:未经正式入学管道取得之学历、函授或远距教学取得之学历、经由成人自学考试取得之学历、分校或独立学院取得之学历、文革期间取得之学历、中、西医、护理、药师等广义医事类学历，及涉及高中以下的师资类学历、非全职、在职进修取得之学历，且需经“大陆高等教育学历采认审议会”审议通过才成。

　　（六）2011年大陆开放六省市学生赴台。2011年大陆开放北京、上海、江苏、浙江、福建、广东六省市学生赴台，并扩大开放学测前标以上学生就可免试申请205所大学，使得在大陆被视为窄门的国际名校为台湾学子敞开了西进的大门，对台生形成不小的吸引力。2012年则新增加高考达二本分数线以上学生才得申请赴台之规定。

　　（七）2013年扩大互相采认高教学历。台湾扩大认可大陆以“211工程”为主的111所大陆高等院校学历，并开放二技生赴台就学。大陆则新增辽宁、湖北两省为大陆学生赴台的试点省份，并宣布在大陆就学大学和研究所台湾学生可享有城镇居民基本医疗保险。

　　（八）2014年台湾再扩大采认大陆学历。台湾扩大认可大陆18所艺术为主相关大学学历，使得总数合计为129所大学，开放陆生名额增加为4,700名，幷且同意国立大学和科技大学可以招收学士班大陆学生。

　　（九）2017年大陆放宽台湾高中生学测均标级以上就可免试申请大学，等于对台湾半数的高中毕业生开放自由申请入学。

　　四、两岸青年学生交流之过去经验

　　（一）两岸互相承认高校学历为青年学生交流开创新页。在大陆2006年宣布承认台湾所有高等教育的学历后，台湾终于在2010年也突破重重困难，第一批承认大陆41所高校学历，2013年增加为认可大陆111所高校学历，2014年再增加为129所，截至2017年开放承认大陆155所普通高校和191所二技院校。台湾依循渐进开放原则扩大承认大陆高教学历，大陆则不断投资高教并提高大学的世界排名和竞争力。由于两岸开放并扩大承认高等教育学历数量，开创了两岸青年学生交流的新页。

　　（二）两岸青年学生交流人数逐年增加。台湾于2011年公布《大陆地区学生来台就学及停留办法》，开放大陆青年学生来台就读高等教育，大陆于2011年首度同意沿海六省(北京、上海、江苏、浙江、福建、广东)的青年学生申请赴台就学，2012年新增规定高考达二本分数线以上学生才能申请，2013年增加二省(辽宁、河北)为大陆青年学生赴台的试点省份。2011年在台就读学位之陆生928人，2012年1864人，2013年3554人，2014年5881人，2015年7813人，2016年9327人，2017年9462人，2018年9006人为负成长。而在大陆地区就学之台湾学生，虽无正确统计数字，但根据大陆有关请领台生补助者，约一万二千余人。

　　（三）大陆青年研修学生数量庞大。两岸青年学生交流项目，除就读正式学位外，政策上亦鼓励短期学习，致使两岸短期研修的青年学生逐年增加。特别是大陆学生来台研修人数从2008年起急遽增长，2013年21,233人，2014年已增加到27,030人，2016年已超过30,000人，增长幅度极大，对于帮助陆生瞭解台湾社会风土民情起了非常大的作用。同时，台湾学生在与陆生共同学习的经验与刺激的良性互动，也从课堂上与学习竞争中，找到尊重多元文化和重视自我价值的能力，增加了两岸青年学生的互相瞭解与认同。

　　（四）两岸均努力强化青年学生交流的服务措施。过去两岸均不断强化青年学生交流服务平台，希望能为两岸互读的学生提供就学的更多方便与照顾措施。大陆于2013年9月宣布在大陆就学大学、研究所的台湾学生都可享有“城镇居民基本医疗保险”，台生收费比照大陆学生。台湾则研议《两岸人民关系条例》和《全民健康保险法》配套修正案，等待共识，希望能将陆生纳入台湾健保制度的医疗保险范围。

　　五、两岸青年学生交流之现况

　　2019年7月大陆宣布，鉴于当前两岸关系，暂停申请及核发赴台自由行签证。2019年5月台湾依《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第23、82条之规定，将疑涉违法的12家代办与中介留学大陆之业者移送检调单位查处。

　　2019年5月台湾高校收到政府有关两岸教育交流函文表示，一是科研机构及大专院校现职专任教师，未经许可不得参加大陆各项国家基金及国家重点研发计划；现职专任教师，也不得应聘赴大陆任教。二是关于涉及与大陆共青团校交流，其两岸校际合作书约应报经政府同意后方得进行，且不得涉有政治性内容，交流须经政府许可才能办理。三是关于办理实习相关活动，部分学校办理赴大陆交流或实习活动，内容涉及与大陆方党政军机构合作或全数援用大陆提供资料，请学校审慎评估实习机构与活动内容的妥适性。四是关于接受大陆落地交代，学校教师如以公假方式透过教育交流或文化之旅等形式，接受大陆落地招待，学校应注意活动目的、办理单位、行程安排与文宣数据等，不应有政治目的及政治内容，以及有损我方尊严及立场。并要求学校强化自我监督及内控机制，保留完整审核及交流纪録以备审核。2019年5月台湾禁止中央机关人员参与海峡论坛，亦不乐见县市政府组团参加，更禁止个人或团体参加涉及“一国两制”台湾方案或民主协商等活动。2019年5月31日台湾三读通过“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（两岸人民关系条例），规定未来两岸若商谈政治协议，必须经过立院“双审议”，并通过全国性公民投票，然后才能签署换文，形同“三道锁”，比“修宪”门坎还高。

　　（一）两岸关系冷和，青年学生交流受影响。2016年台湾由民进党重回中央执政，两岸关系急冻转变为“冷和”新状态，以及近年两岸高教环境优势逆转，两岸青年学生交流受到影响，大陆来台青年学生直接减半变成1,000人。目前两岸青年学生各约超过10,000名在各大学或研究所就读，但观察未来发展趋势，短期内陆生来台人数不容易增加。但台湾赴大陆、香港、澳门就读学位的学生人数，在就学诱因(如大陆2017年放宽台湾高中生凭学测成绩申请大陆大学的标准，从过去的顶标、前标降为均标)、就业市场、大学世界排名(近年大陆学校国际排名上升)等因素影响下，则有逐年增加之趋势。另外，青年学生研修数量上亦受到波及，受到两岸关系急冻的影响，造成陆生打退堂鼓、家长不赞成以及台湾大学含金量下降等因素，估计约会减少20,000人。

　　（二）两岸青年学生交流均有政策限制需要突破。大陆基于加强与台湾基层一线和青年一代的交流，以争取台湾青年学生之认同政策下，加大马力推动台湾青年学生赴大陆就学的优惠措施。除放宽台湾高中生凭学测成绩申请大陆大学的标准外，学费不仅比照大陆学生，且设立有台湾学生奬学金，重点补助有招收台湾学生的高校和科研院，让台生在自愿的基础上享有所在城镇居民基本医疗保险等。但仍限定八省且高考达二本分数线以上之学生纔可以申请赴台就学。在台湾方面，招收陆生仍有“阶段性、检讨修正、完整配套”以及“三限六不”的政策原则，至2017年仅开放承认大陆155所普通高校和191所二技院校。陆生收费比照私校、陆生不得申请台湾政府提供的奬学金、不能打工、毕业后一个月要离台、不得留台工作，也尚未进入台湾全民健保体系。此外，两岸为避免磁吸效应，未同意大学相互招生倡导，均采用青年学生自主申请的方式办理，导致两岸学生就学信息与管道不足。

　　（三）两岸青年学生交流进入新的探索课题。随着人工智能AI、工业4.0、青年创业等议题，兴起全球人才争夺战，两岸青年学生交流进入新素材的研究与探讨之课题。尤其在2016年后，因应两岸关系、区域政治、国际关系层面复杂，如何搭建两岸青年学生交流之沟通与协商，调整策略、项目，以避免受到非教育因素牵连而阻碍前进。

　　六、两岸青年学生交流之未来可能

　　现今两岸关系冷和，加上2020年台湾大选在即，不利于两岸青年学生交流。且未来两岸青年学生交流已非政策之重点，因此将随着两岸关系的变化进入未可知的“限缩期”。1、未来两岸青年教育交流不乐观。两岸关系紧张加上2020年台湾大选，两岸教育交流未来并不乐观。况且台湾陆续有代办与中介留学大陆之业者被移送法办，且政府亦数次提醒高校进行两岸教育交流要避免违法情形，使得两岸教育交流冷却。2、台湾不会扩大采认大陆高教学历。台湾目前开放承认大陆155所普通高校和191所二技院校。随着两岸关系冷和以及大陆高教的不断投资、猎才与接轨国际，在世界大学排名竞争力节节上升，而台湾的高校排名反而下降。未来短时间内，应不会再扩大采认大陆高教学历。3、大陆不会增加赴台就学省市和名额。大陆目前限定八省且高考达二本分数线以上之青年学生纔可以申请赴台就学，且于2017年名额减半为1000人。未来大陆暂时不会增加赴台就学青年学生之省市和名额，研修生来台恐怕也会限缩，例如原福建与台湾自2010年开始执行的闽台高校联合培养人才项目(3+1专班)，由6800人，2017年就下探2000人。4、台湾不会解除政策限制。台湾2014年松绑“三限六不”的内容，包括：增加采认高教学历的校数、来台陆生增加、禁考证照修正为可考技能检定证照、禁止打工则改为可担任研究或教学助理、不纳健保进行修法工作，未来修正限制性政策之环境不佳。5、两岸招生中介服务无法开展。台湾2003年修正《两岸人民关系条例》第23条之规定：“台湾地区、大陆地区、及其他地区、法人、团体或其他机构，经许可得为大陆地区之教育机构，在台湾地区办理招生事宜或从事居间介绍之行为；其许可办法由教育部拟订，报请行政院核定之。”但政府并未制定许可办法，致使在台湾地区办理大陆地区之教育机构招生事宜或从事居间介绍之行为无法经过许可。迄今约有84家次业者因协办台生赴大陆留学被移送法办，未来许可办法之制定想必遥遥无期。



　　郭添财，台湾首府大学教育研究所所长。