回归后，美国一直关注香港的发展，并就“一国两制”实施情况发布报告。随着“一国两制”实践的深入，香港围遶政制发展等议题出现较大争议，美国对香港的关注点也逐渐由注重经贸文化交流转向“政、经、社”并重，并不时就香港选举制度改革、大型社会运动、人权、自由状况等发表评论。本文通过梳理美国对香港的基本政策与看法，结合近年香港自身的发展变化及中美大国博弈的复杂背景，分析、评估美国对香港政策的调整变化。
　　
　　一、美国对香港的基本政策
　　
　　美国在不同时期对香港持有不同的政策与看法，有的限于政要的口头表达，有的形成文字表述或法律文件。无论有否“正式的”立场，美国一直对曾被英国占有的这块地方保有一定的兴趣。香港在美国的视野中不仅是一个独特的政治存在、独立的关税区域，而且承载了大国博弈之重。美国的这些考虑在1997年香港回归中国之后依然存在。
　　
　　1991年9月，为应对香港的回归，美国参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）提出旨在保护美国在港利益、保障香港人权、支持香港民主化进程的法案，后经修订，成为《1992年美国-香港政策法》。中国明确反对美国出台该项法案，认为香港在1997年7月1日之前是中国和英国之间的问题，在1997年7月1日之后纯粹是中国的内部事务。然而，美国认为《1992年美国-香港政策法》完全符合《中英联合声明》的精神，是“为应对1997年香港地位的变化而修改美国的法律”，目的是“使美国通过尊重香港的特殊地位来帮助维持香港的繁荣与信心”。A REPORT TO CONGRESS ON CONDITIONS IN HONG KONG AS OF 03/31/93，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1993033101.html（上网时间：2016年1月7日）该法案确立了美国对香港的基本政策和具体关切点，包括承认《中英联合声明》及其确定的香港以“一国两制”方式回归中国，明确美国与香港之间的商业、海空运输、文化教育交流等政策，认为“美国应在1997年7月1日之前、当日及之后扮演积极的角色，以维护香港的信心与繁荣、香港作为国际金融中心的地位”，并表示“支持民主化进程是美国对外政策的基本原则，自然适用于香港”、“香港的人权对美国至关重要，且直接关乎美国在港利益”等。该法案的第301条规定了报告制度，虽然截止2006年为止United States-Hong Kong Policy Act (Amendment)，January 10，2002。http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2002011001.html（上网时间：2016年1月7日），但《1992年美国-香港政策法》依旧有效。
　　
　　总体而言，美国对香港的兴趣点主要集中在以下几个方面：
　　
　　（一）维持广泛经贸文化联系。美国与香港长期保持着密切的经贸往来。从20世纪80年代起，美港贸易持续增长，在《1992年美国-香港政策法》法出台之时，美港双边贸易额已达180亿美元，其中美国出口额为90亿美元，美在港直接投资达70亿美元，主要集中在金融和贸易领域，香港成为美国的第13大贸易伙伴。A REPORT TO CONGRESS ON CONDITIONS IN HONG KONG AS OF 03/31/93, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1993033101.html（上网时间：2016年1月26日）  回归前后，美港双边贸易、美在港直接投资继续增长，1996年，美港双边贸易总额达240亿美元，美在港直接投资为138亿美元。UNITED STATES-HONG KONG POLICY ACT REPORT, as of March 31, 1997, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1997033101.html（上网时间：2016年1月26日）截止1998年底，美国在香港的直接投资额超过208亿美元，有1100多家美国企业在香港营业，约5万名美国公民定居香港（其中包括很多具有双重国籍的人，香港政府不将他们列为美国籍居民）。United States Report on Hong Kong as of July 31, 2001，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2001073101.html（上网时间：2016年1月26日） 目前，美国是香港仅次于中国大陆的第二大贸易伙伴，是香港的第五大货物供应地。美国出口香港的商品货值自2010年以来平均每年增长5.2%，2014年约为280亿美元，占香港2014年进口货值总额的5%。“美国与香港特别行政区贸易摘要”，香港特别行政区政府工业贸易署，https://www.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/publications/factsheet/usa.html（上网时间：2016年1月11日）香港是美国第十大商品出口市场和第六大农产品市场，还是美国的第一大乾果出口市场、第四大牛肉出口市场和第四大葡萄酒出口市场。截止2014年6月，共有1300多家美国企业在香港开展业务，其中一半以上在港设立区域或总部办事处。在香港的外籍人士中，美国人最多。2014年，香港约有8.5万美国居民及110万来自美国的访港旅客。“美国与香港特别行政区贸易摘要”，香港特别行政区政府工业贸易署，https://www.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/publications/factsheet/usa.html（上网时间：2016年1月11日）
　　
　　美国与香港的文化、教育、科学和学术交流主要通过新闻署来推进，包括赴美留学谘询，美国教师的短期访问，学生的夏令营，以及富布莱特项目、教职员工交换项目等；香港是人均最多的赴美留学生源地之一。Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。http://www.state.gov/p/eap/rls/reports/2015/240585.htm（上网时间：2016年1月7日）早在1993年香港美国中心就在香港中文大学、浸会大学和香港大学等的支持下成立，致力于通过小型座谈会、研究会和会议讨论美国与香港有关的议题，增加两者间的瞭解，美国新闻署为该中心提供启动资金。 
　　
　　（二） 确保双边及国际合作利益。基本法赋予香港单独关税区地位，香港可以在经济、贸易、金融、航运、通讯、文化等领域以“中国香港”的名义，单独与其他国家和地区或相关国际组织签订协议。目前，美国与香港之间已订立十多项双边协议，包括独立空中防务协议、引渡协议、罪犯移送协议和司法互助协议等。双方的执法合作一直在双边关系中占有重要地位，美国在驻港总领馆内设立麻醉品管制局、联邦调查局、移民局、海关、特勤局、国家税务局罪案调查科和国务院外交安全局共计7个执法机构的办公室，与香港在多个领域展开合作。
　　
　　除双边议题外，美国与香港在应对全球性挑战，如贩毒、贩运人口、洗黑钱及其他金融犯罪、资助恐怖活动的融资、核扩散、贩卖野生动植物和环境恶化等方面保持紧密合作。2001年“9·11”事件后，香港与美国各执法部门通力合作，积极参与反洗钱金融行动特别工作组（FATF）的工作，在香港举办FATF大会等。2003年5月，香港加入《货柜安全协议》，被美国视为切断恐怖主义资金网络和打击洗钱活动的重要合作伙伴。长期以来，美国对香港在打击洗黑钱、堵截毒品和濒危野生动植物制品方面的成绩表示赞赏，但也曾质疑香港的出口管制体系，以把香港列入“避税天堂”、认为香港在贩卖人口执法方面行动不力等来施加压力。1999年5月，美国众议院特别委员会出台《考克斯报告》，指摘敏感技术可能通过香港转运至中国内地。2000年10月，香港法院驳回针对美国出口香港的高性能电脑在1996至1997年间被再度出口至长沙大学而提起的诉讼，这被美国视为“香港在出口管制执法方面卓越记録中的唯一瑕疵”。United States Report on Hong Kong as of July 31, 2001，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2001073101.html（上网时间：2016年1月26日）在2013年的斯诺登事件中，美国认为其“根据拘押令向香港政府发出了协助拘捕爱德华·斯诺登的请求”，但“由于该事件与涉及外交事务和安全领域的议题相交叉，显示出香港在执法合作方面的自治是有限的”。Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。
　　
　　（三）推进美式政治价值观。美国把自己认同的政治价值观套用至香港，视香港的高度自治、民主发展、公民自由及司法独立等为影响美国在港利益的指标性内容。《1992年美国-香港政策法》明确宣称，支持香港的民主化进程，香港的人权对美国很重要、与美国在港利益直接相关。
　　
　　1995年，由于时任港督彭定康提出“三违反”1992年彭定康担任香港总督，在其首份施政报告上提出政治制度改革方案，对1995年即最后一届香港立法局选举、市政局选举、区议会选举进行大幅度改革。中方认为此政改方案违反英方在《中英联合声明》中的承诺，即未有在双方达成协议下单方面公布重大政制改革草案；违反与基本法衔接的原则，单方面改变行政长官选举委员会的组成，及基本法所规定的第一届立法会议员的产生办法；违反中英两国外交通过七封信就香港政制发展与基本法衔接达成的谅解与协议。的政改方案，中国决定放弃“直通车”即中英双方协议最后一届立法局议员可全数过渡成为特区政府的第一届立法会议员。，组建临时立法会。美国就中英之间没有达成协议公开表示遗憾，并坚持认为1995年选举产生的立法局议员任期应为四年，即跨越1997年。在回归前后及回归初期，美国重点关注香港立法会选举的公平、公开以及行政长官选举的进一步开放与公正。2000年之后香港出现要求尽快实现普选的声音，2003年基本法23条立法被搁置后，要求“双普选”（普选行政长官和立法会议员）的声音进一步增强，美国支持这些声音，认为普选的时间表和路线图应由香港市民来决定，且普选时间表越早设定越好。“美国在香港致力于提升民主价值，促进民主制度发展，并广泛支持按照港人意愿推进普选，我们相信港人已专门为这种参与做好准备，普选推进的范围与速度应由港人按照基本法的规定决定”。The Hong Kong Policy Act Report，Released by the Bureau of East Asian and Pacific Affairs，June 30, 2007，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2007063001.html（上网时间：2016年1月26日）及至2007年，人大常委会决定，香港可以在2017年普选行政长官，之后可以普选立法会议员，香港的普选时间表确定。《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过。原文为“2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官由普选产生以后，香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法”。此后，美国对香港政制发展的关注点转向如何扩展民主成分，为2017年普选做准备。在2013至2015年围绕行政长官普选的政制争议中，美国数次谈及香港的政制发展，相关言论貌似持平，却暗藏机锋：如多次表示“支持香港按照基本法的要求尽快达至普选”、“普选没有既定模式，香港的普选模式由特区政府和香港市民来决定”、“美国对香港的普选方式不持立场”，但一直倡导美国所认为的民主取得成功的基本原则，包括开放的对话和讨论、强大而独立的自由媒体、司法独立、法治、自由和公平的选举等等。
　　
　　香港的人权、新闻与言论自由等同样是美国所关注的议题。美国新闻署在回归前就通过资助新闻行业交流项目、组织会议等，促进香港媒体从业者与美国业界的交流；为应对回归，还为访港官员与新闻机构（人士）之间搭建桥梁，监控香港信息自由流动的状态。回归后，美国新闻署继续资助针对香港媒体从业人员的培训项目，并与外国记者俱乐部、香港新闻行政人员协会、香港记者协会等保持密切联系。美国对损害（新闻）自由的行为保持敏感，如《明报》前总编辑刘进图遇袭后，美国驻港总领馆第一时间发表书面声明，谴责暴行。Statement: Assault on Kevin Lau, February 26, 2014, http://hongkong.usconsulate.gov/pas_pr_2014022601.html（上网时间：2016年1月9日）此外，美国还从保障人民权利、自由的角度来论述香港的民主，“一个完全自主、开放、法制的社会是维护香港稳定和繁荣的关键……美国坚决支持港人要求在香港实行民主、选举改革和普选的愿望”，“民主的一个基本准则就是人民对自己采用的政治制度拥有最终发言权”。Impressions on the U.S.-Hong Kong Partnership：Strong Ties Bring Shared Benefits，U.S. Consul General Clifford A. Hart Jr.'s Luncheon Speech to The American Chamber of Commerce in Hong Kong，September 24, 2013。
　　
　　（四）满足一定的军事补给需求。回归前，美国海军舰队经常停靠香港，利用香港排名世界第三的天然深水港和专业的海事服务，进行休憩和补给。1997年7月1日香港回归中国后，中国政府同意美国海军可以继续在香港停靠。除1999年中国驻南斯拉夫大使馆被炸和2001年“中美撞机事件”后，中国一度暂停或拒絶美国军舰和军用飞机访港外，其余时间均与美军保持良好合作。回归前，美国海军每年有50至70艘舰船、100架飞机访问香港United States Hong Kong Policy Act Report, as of April 1, 2000. http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2000040101.html（上网时间：2016年2月4日）  ，回归后，絶对数量有所下降，过去三年，平均每年有13艘美国军舰访港，Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。http://www.state.gov/p/eap/rls/reports/2015/240585.htm（上网时间：2016年1月7日）包括第七舰队两栖指挥舰“蓝岭号”、核动力航空母舰“乔治·华盛顿号”和两栖攻击舰“马金岛号”等。
　　
　　二、近年美国对香港政策动向
　　
　　近年来，美国对港政策因应香港形势、美港互动及中美关系的发展变化而变化。就香港形势而言，2013年以来，政制发展议题成为香港政治生活中的最重要议题。针对政制发展问题的“占领中环”2013年1月16日，香港大学法律系副教授戴耀庭在《信报》发表题为“公民抗命的最大杀伤力武器”的文章，提出“以非暴力的公民抗命方式，由示威者违法地长期占领中环要道，以瘫痪香港的政经中心，迫使北京改变立场”，给予香港符合“国际标准”的“真普选”。3月27日，戴耀庭、香港中文大学社会学系副教授陈健民及基督教牧师朱耀明正式发表“让爱与和平占领中环”宣言，开始具体推动。行动在年初开始酝酿，提前炒热社会政治氛围。2013年12月，特区政府公布《2017年行政长官及2016年立法会产生办法谘询文件》,启动为期五个月的第一轮政改谘询。2014年7月，行政长官向全国人大常委会提交政改报告，正式启动政改的第一步曲基本法附件一和附件二分别规定：2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准；2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。2004年4月6日，第十届全国人大常委会第八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，其中订明，（两个产生办法）是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。这被视为在原来“三步曲”（立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，报全国人民代表大会常务委员会批准或备案）的基础上增加两步（行政长官提出报告，人大常委会确定是否修改）变为“五步曲”。。8月31日，人大常委会通过关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定，规定了香港普选行政长官的基本原则。9月28日，“占领中环”行动正式启动，参与者占领金钟、旺角和铜锣湾三个区域，占领时间长达79天，引发国际社会广泛关注，最终以和平清场结束。2015年1月，特区政府启动第二轮政改谘询，为期两个月。4月，特区政府依照“8·31决定”发表《行政长官普选办法公众谘询报告及方案》，并于6月提交立法会审议，最终以8票赞成，28票反对，0票弃权被否决，香港民主发展遭遇重大挫折。围遶“占中”、政改等议题，香港社会内部出现较大分歧，国际舆论也给予高度关注，美国、英国、加拿大等都曾公开评论或举行相关听证会。
　　
　　美国方面，2013年奥巴马连任以来，继续推进“亚太再平衡”战略，与中国在亚洲地区的战略竞争加剧，也令中美关系出现多次波动。中美之间除南海、网络等议题外，香港因素也逐渐突出。在这样的大背景下，美国对香港的政策出现一些新动向。
　　
　　（一）关注香港事务的层级有所提升。回归以来，每年都有不同层级的美国官员或国会议员访问香港，香港特区政府具体事务部门也与美国相关部门保持密切合作。回归初期，包括美国总统、国务卿等高级别官员都曾到访香港，但此后，访问香港的官员层级有所下降，对香港事务的关注也限于具体行政部门。2011年7月，美国国务卿希拉里专程访问香港，是自1999年以来级别最高的在职官员。此后，虽然再没有更高级别的官员到访香港，但美国对香港事务的关注因香港事态的发展进一步上升至副总统、总统级别。
　　
　　2014年4月，香港就2016年立法会选举和2017年行政长官产生办法进行谘询期间，美国副总统拜登在白宫“偶遇”前来访问的香港民主党创党主席李柱铭和前政务司司长、“香港2020”召集人陈方安生，并向他们瞭解香港的情况。9月28日，香港“占领中环”行动付诸实施，引发国际舆论关注。美国总统奥巴马对到访的中国外交部长称，“正密切关注香港的发展”。“奥巴马关注占中 王毅促尊重主权”，香港《明报》，2014年10月3日。国务卿克里表示：“我们相信一个高度自治的开放和法治的社会，对香港的繁荣和稳定至关重要。我们对香港当局保持克制，同时尊重示威者和平表达诉求的权利等存有颇高期望”。“奥巴马关注占中 王毅促尊重主权”，香港《明报》，2014年10月3日。在亚太经合组织（APCE）峰会期间举行的中美联合记者会上，奥巴马称已经“清楚明白”地表明美国没有支持香港的抗议活动，“这些议题最终由香港人和中国人来决定”，但也再次申明美国的外交政策和价值观是一贯地支持人民表达自己的权利和鼓励香港的选举透明、公正，且反映港人的意愿。Remarks by President Obama and President Xi Jinping in Joint Press Conference, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/12/remarks-president-obama-and-president-xi-jinping-joint-press-conference（上网时间：2016年1月9日） 在结束APEC会议后访问澳大利亚的演讲中，奥巴马提到香港人正公开要求普选的权利，美国在亚洲和全世界支持自由和公正的选举，因为公民必须自由选择他们的领导人。“我们支持机会自由、言论自由、新闻自由以及一个自由开放的互联网和强大的公民社会”。Remaks by President Obama at the University of Queensland, November 15, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/15/remarks-president-obama-university-queensland（上网时间：2016年1月9日） 
　　
　　（二）更为关注民主、自由等议题。美国对香港民主、自由、人权等议题的“兴趣”源远流长，近年随着香港政制发展等问题的凸显更为关注。香港迄今共有过三次政改。第一次是2005年，讨论2007、2008年能否普选行政长官和立法会的问题。随着香港围遶相关政改方案的分歧逐步扩大、矛盾逐渐尖鋭，赴港履新不久的郭明瀚（James B. Cunningham）在演讲中强调，“美国和全球正密切注视着香港发生的一切和各种可能引起关注的信号”Hong Kong and the Mainland: New Stage, New Roles-Remarks by James B. Cunningham, Chinese University of Hong Kong,?November 9, 2005,http://hongkong.usconsulate.gov/cg_jc2005110901.html（上网时间：2016年1月9日）。第二次政改是2010年，相关方案获立法会通过后，美国发表声明称“美国一贯的政策是支持香港在基本法范围内的自治龢民主发展……这是香港民主向前发展的重要一步……我们认为﹐香港达至普选的安排和办法是由特区政府和香港市民来决定的”。United States Government Statement on Hong Kong Democracy, U.S. Consulate General Press Releases (2010)，June 30, 2010.2013年政改议题再起，由于2007年人大常委会曾作出2017年可以普选行政长官和之后可以普选立法会的决定，所以此次政改主要围绕行政长官的普选办法展开。美国同样十分关注：2013年7月，新任驻港总领事夏千福（Clifford A. Hart, Jr.）在扺港感言中表示，“很荣幸能够亲历香港民主发展的一个新阶段，在‘一国两制’框架下走向‘真正的普选’”U.S. Consul General Hart Arrives in Hong Kong, July 31, 2013. http://hongkong.usconsulate.gov/cg_ch_2013073101.html（上网时间：2016年1月11日）；2014年4月，在特区政府就香港第三次政改进行谘询期间，副总统拜登在白宫“顺道会晤”了前来访问的陈方安生、李柱铭，强调长期支持香港发展民主；5月，美国负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）访港，称希望基本法的普选承诺能够兑现。及至全国人大常委会出台“8·31决定”，确立行政长官普选的原则与基本框架，美国国务院发言人依旧表示“支持香港根据基本法和市民的意愿去实现普选”美国务院发言人于2014年9月2日回应香港政改，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2014/09/231216.htm#CHINA（上网时间：2016年1月9日）；史丹福大学政治及社会学教授、胡佛研究所高级研究员拉里·雷蒙德（Larry Diamond）则称“人大常委会8·31决定是对港人的侮辱”“A sad day for Hong Kong and democracy”: Scholar slams Beijing’s reform plan, South China Morning Post, 01 September, 2014.。2015年6月18日，政改方案最终没有在立法会获得通过。随后，拉塞尔表示，在即将到来的中美战略与经济对话中，美方将讨论南海主权争议、网络安全和人权问题，其中人权问题包括香港的普选问题。Preview of the Seventh U.S.-China Strategic and Economic Dialogue, Daniel R. Russel, Assistant Secretary,?Bureau of East Asian and Pacific Affairs, June 18, 2015, http://fpc.state.gov/243965.htm（上网时间：2016年1月26日）
　　
　　美国长期关注香港的言论与新闻自由，是各类官方及非官方报告中言必提及的一项内容。近年对新闻/学术自由的关注度更是有增无减。2013年，美国国会及行政当局中国委员会（CECC）、美中经济与安全审查委员会（USCC）的年度报告，除关注香港政改问题外，也关注出版自由、新闻自由收窄等议题。2014年，CECC发布的人权报告同样关注香港的新闻自由包括业界人士遇袭，媒体迫于外界压力进行自我审查等。2014年11月和2015年2月，美国数位国会议员两度提出“香港人权”与“民主法案”（Hong Kong Rights and Democracy Act），意图更新《1992年美国-香港政策法》，专门监察香港的人权龢民主发展。2015年11月18日，USCC发布年度报告称香港高度自治面临挑战，言论、出版与学术自由正面临新一波压力。
　　
　　（三）非政府组织推进香港公民社会发展的工作更为绵密，且初见成效。具有美国背景且在香港活动的非政府组织很多，致力于民主发展与选举事务的“国家民主基金会”（National Endowment for Democracy，简称NED）和“全国国际事务民主学会”（National Democratic Institute for International Affairs，简称NDI）最受关注。NDI作为NED的核心受让机构之一，每年从后者得到巨额拨款，用于资助世界上许多国家与地区的政党建设、公民参与和选举事宜，其中包括香港项目。自1995年以来，NDI共在香港投入逾3000万港币，“NDI图在港搞‘颜色革命’，大洒金钱操控反对派”，大公网：http://news.takungpao.com/hkol/topnews/2015-09/3162902.html，2015年9月12日。（上网时间：2016年1月9日）资助多个研究项目，尤其是青年项目，促进香港的公众参与及青年、女性参政。自1997年至2012年，NDI共发布15份“香港民主化承诺报告”（THE PROMISE OF DEMOCRATIZATION IN HONG KONG REPORTS），内容涉及各类选举（包括行政长官选举、立法会和区议会选举），主要官员问责制等政治发展议题。
　　
　　早在2004年，香港英文《虎报》（The Standard）曾披露香港多个政党和团体曾参与美国NED举办的培训班、接受民调资助和研究项目。NED主席奥尔布赖特曾就此致信香港各大传媒，称该组织“絶对是独立运作的”，“在香港，我们曾与民间社会组织和所有的政党合作，……合作的目标是协助他们能有效地参与香港演变中的选举制度，这跟我们在全世界数十个国家协助政党很相似。我们的工作通常以组织工作坊和研讨会的形式进行，……我们在香港的唯一目标，是帮助特区的民间及政治领袖履行他们自己就香港发展的目标。”参见Institute not linked to CIA, says Albright, South Chinese Morning Post, 12 September, 2004.“支持香港政党参政”，香港《苹果日报》，2004年9月13日。媒体曝光后，NED曾一度减少乃至在一些年份停止对NDI的拨款，但实际上，资助香港政团的工作并没有间断，且因应香港社会的发展更具针对性。如2009年，NED拨给NDI逾27万美元，通过资助公共论坛或网上政治参与，促进普通港人与政治人物之间有关政改的对话；2012年，NED拨给NDI 46万美元，用于促进普通港人尤其是大学生更有效地参与政改讨论，后者资助香港大学“比较法与公法研究中心”推出“港人讲普选”网站。网站在2013年、2014年香港讨论政制发展、“占领中环”行动中表现活跃。近年香港政治气氛高涨，一些年青人走到前台，成为连串社会运动的主力军。这既与香港社会发展代际更替有关，也与香港回归后公民社会的发展激发港人尤其是年轻学生的参政、议政热情有关，而NED与NDI细水长流的工作，对促进香港公民社会的发展起到推波助澜作用。
　　
　　 
　　
　　三、几点评估与展望
　　
　　近年来，美国对港政策虽然依旧延续《1992年美国-香港政策法》的基调，但随着中美关系的较大起伏，以及香港内部事态的变化，美国对香港事务的关注程度与广度都有所加强。目前中美关系中有很多亟待商讨的问题，作为纯属中国内政问题的香港处于次要事项名单，但香港议题是中美关系中的一个叠加因素，它与中国的对外开放、人民币国际化战略、台湾问题、南海问题等息息相关，单独拎出来也许不会造成多大的动荡与危害，但与其他议题联合使用则可对中国形成较大国际压力。
　　
　　（一）《1992年美国-香港政策法》仍是美国对港政策的基石。〖JP3〗香港回归以来，尤其是近几年，随着香港形势的变化，美国对港政策也出现一些变化，但没有脱离《1992年美国-香港政策法》的框架。美国仍然最为关心其在香港的经贸文化利益，对民主等议题的关注也是因应香港本地形势的变化。美国对香港民主的取态与对中国内地不同，对后者的社会主义特色民主模式更多的是观察，边观察边评估，对香港却更希望其以西方民主的模式来运行。美国认为香港有法治、新闻自由，基本法有普选的规定，市民又有诉求，只要不断加强公民社会的培育，提升政党及普通市民尤其是青年学生的参政、议政热情，香港的民主自然会“水到渠成”。
　　
　　《1992年美国-香港政策法》的第301条款，规定了报告制度。该条规定国务卿应向众议院发言人和参议院外交事务委员会提交美国在香港利益情况的报告，内容包括美港关系的重大发展动态，美港之间官方和半官方文化、教育、科学、学术交流的性质和范围，香港民主化制度的发展动态，香港参与多边机构的状况及美港双方在出口管制方面合作的情况等。2002年通过修正案，把301条款的期限从2000年延长至2006年。也就是说，美国的香港政策法年度报告截止2006年。此后若没有特别需要，美国务院无需再发布香港政策报告。近年，每逢香港泛民主派人士希望美国出手或美国会议员关注香港事务时，总是希望重启301条款。但实际上，从美国的实践来看，如果美国想发表香港政策报告，有多种方法，完全无必要“作茧自缚”重启301条款。如2007年，适逢香港回归十周年，美国国务院东亚与太平洋事务局发布一份报告，对香港回归十年来各方面的发展及“一国两制”实践作了积极、正面的评价。2015年4月，东亚与太平洋事务局为回应众议院针对《2015财年国务院、对外行动及相关项目拨款法案》所作的解释性报告中的要求，再次提交香港报告，概述2007年以来香港的发展情况。没有了《1992年美国-香港政策法》第301条款报告制度的硬性约束，行政机关与国会反而都在香港问题上获得较大的发言空间。
　　
　　此外，《1992年美国-香港政策法》以承认《中英联合声明》所确立的原则为基础，这一方面意味着美国承认“一国两制”，另一方面也表明美国有可能与英国联手“监察”“一国两制”的落实情况。2015年11月，美中经济与安全审查委员会的年度报告就首次提到国会应主动与英国议会联系，联手审查香港主权移交后中国在香港履行基本法的情况，尤其是实现法治、迈向全面普选进程及香港新闻自由的状况。
　　
　　（二）美国关注香港事务的“小圈子”已然形成。在美国，关注香港事务的“小圈子”包括行政机关、国会、智库以及一些非政府组织。行政机关专注于较为重要的议题，官员们会与香港知名人士会面，白宫发言人会就斯诺登事件、香港政改、乃至参与“占中”的学生被预约拘捕等议题发表看法；国会对香港议题的关注由中国议题而生，在国会议员看来，香港是反映中国发展情况的一个指标，尤其是在人权、自由等议题上；来自企业研究所、兰德公司、传统基金会、卡内基和平基金会、布鲁金斯学会、美国新世纪计划等智库的中国问题专家也关注香港，如兰德公司亚太政策研究中心前主任欧威廉（William H. Overholt），传统基金会亚洲研究中心的高级研究员成斌（Dean Cheng），布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心资深研究员杰弗里·贝德（Jeffrey A. Bader）以及东北亚政策研究中心主任卜睿哲（Richard C. Bush III）等；欧威廉1985年至1998年在香港做亚洲研究，2001年发表《香港：半民主的危险》（Hong Kong：The Perils of Semidemocracy），曾于2004年6月23日在众议院国际关系委员会亚太小组就香港问题作证。贝德1992年至1995年任美国驻港总领馆副总领事。另参见卜睿哲，Why Hong Kong’s next election really matters，June 2，2015。李成、卜睿哲、杜大伟、唐兴，“中美经济与战略对话的关键议题”，2015年6月17日。非政府组织除前述NED与NDI外，还包括专注于人权事务的“自由之家”，它曾于2015年9月下旬邀请香港民主党创党主席李柱铭、“占中”发起人戴耀廷及“学民思潮”召集人黄之锋赴美参加“占中”一周年研讨会，期间“恰逢”国家主席习近平对美国进行国事访问。
　　
　　美国关注香港事务的“小圈子”与关注中国问题，尤其是民主、人权、自由等议题的团体和非政府组织基本重合。因此，可以判定美国视香港议题为中国的内政，在美国对华关系的议程表上属于人权、自由的范畴，远未如台湾问题般上升至国防、安全的级别。 
　　
　　在国会，恒常关注香港问题的主要是国会及行政当局中国委员会（CECC）和美中经济与安全审查委员会（USCC)）。CECC成立于2001年，每年发表中国人权报告，其结论虽不代表美国政府的声音，也无权制定政府的政策，但却在国内外有一定市场与影响力，对中国形象及中美关系造成困扰。该委员会2002年开始发布年度人权报告，2004年出现香港部分，意味着基本法23条立法风波后，香港议题进入了其关注视野。USCC根据《2001年弗洛伊德斯彭斯国家国防授权法》成立，是应对中国加入WTO的产物，以监测中美贸易往来对美国经济与安全的影响。自2001年以来，委员会每年都要向国会提交一份报告，2004年首次出现香港部分，主要从中国经济实力上升对周边地区影响的角度来分析。2015年的报告认为随着香港与内地经济一体化的推进，香港在中国发展国内金融市场、增加中国金融业在国际上的竞争地位、开放资本账户等多方面扮演着愈来愈关键的角色。然而，中国市场的不透明及对外来投资者进入的种种限制，增加了香港的风险系数。
　　
　　（三）美国利用香港加大对中美关系的影响力。虽然美国有较为独立的对港政策，香港的“一国两制”也让美对港政策有别于对华政策，如美国一些敏感性技术会出口至香港，但对中国大陆依然实施封锁。然而，香港毕竟是中国辖下的一个特别行政区，美国承认“一国两制”的同时，也意味着会在中美关系的大框架下处理与香港的关系。
　　
　　美港关系实质上是中美港关系，即由中美关系，“中港关系”和美港关系组成的不等边三角关系。其中中美关系居于核心，“中港关系”和美港关系都受其影响。近年来，美港关系由于中美之间的复杂博弈而变得微妙，美国在处理对港关系时逐渐加大对华关系的考量：一方面利用香港来影响中国（内地），另一方面又利用中国（内地）来凸显香港的独特。虽然香港问题远没有挑动中美关系大局的能量，但对美国而言，香港享有“区别于中国的非主权实体地位”，美国“通过与香港订立和执行双边协议，推动贸易和投资，安排高层次访问，扩大执法合作，加强教育、学术和文化联系，以及保护居港和访港美国公民等形式来支持香港的高度自治”，U.S.-Hong Kong Policy Act Report，April 1, 2005，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2005040101.html（上网时间：2016年1月26日）这使得美国与香港之间有了不同于中美之间的沟通方式与渠道。在现实中，美国与中国都想充分利用香港的这种特殊性。在中美关系已有很多龃龉的情况下，美国显然不想也不会让香港再成为其中的一个“麻烦制造者”。对中国而言，香港是内政问题，自然不希望美国对“一国两制”的实践指手画脚，但香港国内境外的特殊地位，又确实存在一些鞭长莫及之处，中国希望香港成为中美关系中的积极因素，而不是消极因子。
　　
　　美国在“亚太再平衡”战略下，势将继续加大在亚洲的投入。基于香港在亚太地区的政治、经济（金融）地位，对中国金融发展的独特作用以及在人民币国际化过程中担当的重任，美国必然会把与中国博弈的战场拓展至香港。在这个意义上，适度打击香港就是牵制中国，适当利用香港就能影响到中国。因此，美国眼中的香港在其对华政策中有着极其特殊的战术价值。
　　
　　（四）美国未来政策走向取决于中美关系和香港自身发展。美国对港政策在美国政府的外交议事议程中从属于中美关系。然而，由于香港特殊的政治、经济地位，美国对港政策有时具有超越中美关系的发展空间与弹性。未来香港仍是美国持续关注的一个地区，这不仅因为香港特殊的历史境况，还与香港的现状息息相关。
　　
　　就中美关系而言，美国国内围遶对华政策出现新一轮辩论，对华强硬声音增多。随着美国总统大选帷幕的拉开，未来无论哪个政党上台，都难以消弭中美之间的结构性矛盾，美国在处理对华关系时必然充分利用各种“棋子”。香港作为美国对华政策中的一个考量因素，除单独用来向中国施压外，还可与南海、网络、台湾等问题叠加使用。当前港台联动效应增强，两地年青人在“太阳花运动”和“占领”行动期间遥相呼应，两地社会发展也出现一些类似情况，如内向性，政治本土力量的崛起等，民进党上台后，两岸关系的变数如果掺杂了香港因素，可能会变得更为棘手。在网络领域，2013年斯诺登曾向《南华早报》透露，美国国家安全局入侵香港电脑网络的成功率超过75%，Edward Snowden: Classified US data shows Hong Kong hacking targets, South Chinese Morning Post, 14 June, 2013.如果美国要发动针对中国的网络战，不排除在香港“小试牛刀”的可能。
　　
　　就香港形势而言，政制发展议题暂告一段落。虽然行政长官声言专注于经济、民生议题，但2016年、2017年香港接连迎来立法会、行政长官选举委员会、行政长官等多场选举，政治氛围对特区政府施政的影响不容小觑。香港各政党（团）已进入世代更替期，社会政治力量重新分化组合，在这一政治、经济、社会快速变化的新时期，争议性议题将进一步增多，社会矛盾或集中爆发，可能引发更多外部关注与干预。
　　
　　香港的形势“牵一地而动多国”，维护其繁荣与稳定符合各个利益攸关方的期待，在它已经成为中美关系中的一个显性因素的时候，与其视而不见，不如积极做好香港各方面的工作，令其为中美关系增加正能量。
　　
　　《现代国际关系》2016年第2期