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| 饶戈平：香港回归对于香港社会来讲是一个很重大的变化。 |
今年是香港回归十周年的日子。十年间，两地同舟共济，交流融合，香港历史翻开了新的一页。可以说，1997年至2007年是香港经受种种考验的十年，是“一国两制、港人治港”成功推进的十年，也是香港书写新的辉煌的十年。为了更好地纪念香港这十年，新浪网特别推出“香港回归十周年系列访谈”，邀请香港回归的重要见证人，讲述他们和香港的故事。
今天和网友见面的是“新浪网香港回归十周年系列访谈”之：国务院发展研究中心港澳研究所副所长、全国人大基本法委员会委员饶戈平。
主持人：各位网友好！今天我们非常荣幸地邀请到了国务院发展研究中心港澳研究所副所长、全国人大常委会香港基本法委员会委员饶戈平教授。饶先生，我们想请您谈的问题是关于基本法和一国两制在香港的实施，我们知道，您有篇文章里面提到，一国两制是史无前例，充满挑战的国家治理模式，是一个不断探索追求双赢的历史过程。您觉得一国两制这个词，概括起来是一个什么样的内在关系？
饶戈平：这个首先要回溯一下一国两制怎么样提出来的。一国两制是新时期中国处理历史遗留问题的一种政治构想。所谓中国历史遗留问题，就是在近代史上，因为不平等条约，中国的一些土地被外国占领，我们现在要收回来。具体说香港吧，在英国的殖民统治下已经经历了150多年。在这种情况下，我们要恢复行使主权，这是我们确定的前提。但是回归以后的香港、澳门到底实行什么样的管制方式呢？是用什么样的制度呢？在这种情况下就要考虑到它们历史的情况和现实的情况，就不太可能用我们现在内地所实行的这种社会制度。
严格来讲，香港在过去150多年里面已经取得了很大的经济繁荣和社会稳定，所以考虑到这种历史和现实的情况，当时以邓小平为核心的中国领导人，就提出了一国两制。具体的讲就是在统一的中国，一些特别地区可以实行不同于内地、不同于国家主体的社会制度，并且这一点在中国1982年《宪法》里面的第31条做了这样的规定，就是国家在必要时可以建立特别行政区，而特别行政区所实行的制度由法律另外订立，根据这一点，1990年颁布了香港基本法。所以一国两制的这种伟大构想最早在香港得到了实施。
主持人：刚刚还是谈到了一国和两制，您认为这两者之间应该是一个什么样的内在关系？
饶戈平：一国两制是一个完整的政治概念，它包括了一国和两制两个方面。这两个方面，一国是个基础，就是说这个两制的实施是在一个国家内实施的，一国提供了实施的物质基础和空间，提供了一种制度保障，而两制仅仅是说在一个国家内的不同地区实行不同的制度。目的都是为了促进、保障回归领土的社会稳定和经济繁荣。所以从这个方面来讲，一国是前提，是基础，而两制是体现了不同的管制方式。一国和两制的关系很集中的体现了国家主权和地区自治权之间的一种关系。
主持人：您提到香港有自成体系的行政权也有立法权，他们还有司法权，应该是享有高度自治的，这种高度自治我们应该怎么样来理解？
饶戈平：首先要想为什么他们要实行高度自治？这种高度自治的权利从何而来？因为香港在过去的150多年里面实行的是资本主义制度，是在资本主义制度环境下产生了它的经济，社会制度，所以要维持它的繁荣稳定就要保持它原先的这些制度。在主权回归到中国，由中国行使对香港的主权，特别是包括外交事务和国防等事务之外，允许香港作为一个特别行政区实施一种自治，而这种自治可以说比在英国的殖民统治下享受的自治权利还要更大一些。 但首先应该明确，这种自治的权利不是香港自身产生的，它是由中央经过法律授予的，所以一国和两制的关系，特别是中央和香港的关系，从权利关系的角度来讲是一种授权与被授权的关系，所以它这种高度自治是中央授权下的高度自治，而不是一种完全自治，这点要非常明确。
这里还要说一下，香港虽然有自成体系的行政权，立法权和独立的司法权，但是他们始终是中国领土不可分割的一部分，中国这个特别行政区直辖于中央政府，这一点对香港的定位非常重要，明白了这种定位以后就对高度自治也好，权利授予也好，特别是对香港自治权的来源、限制和限度都有一种明确的认识。
一国和两制的关系很突出的表明了一个国家主权和地区自权的国家，国家主权对内讲是国家的最高权利，就是它对在国家领土范围内的一切人、物和行为都有排他的管制权，对外讲是独立自主的。具体到香港来讲，作为一个特别行政区，它能够有自治权，都是由中央决定的，这是在主权隶属下的一种高度自治。
主持人：提到这儿大家就会想到，香港的基本法和我们国家的宪法之间是什么关系？
饶戈平：首先讲基本法是一部全国性法律，也是一部特别法，是特别为解决香港回归以后的治理方式而制定的。说它是个全国性法律，不仅仅在香港来实施，而且对全国都有法律效力。它是根据宪法第31条来制定的，所以宪法是制定香港基本法的根据，宪法是它的上位法。有人经常说基本法是香港的小宪法，严格讲这个说法是不确切的，作为宪法只能有一部，因为中国是一个单一制的国家，只有一部宪法，只有一个最高权利机关和最高立法机关，只有一个最高行政机关，所以宪法只有一部。说它是香港的限制性法律是比较确切的，因为正是基本法规定了香港实施的政治、经济、社会制度，从这个意义上讲它是一种限制性法律，但它不等于宪法。所以如果讲香港的限制基础或者宪法制度，那么应该讲中国宪法和基本法共同构成香港的限制性法律。
主持人：再请您谈一谈基本法的特点和精髓是什么？在促进香港回归和发展方面有什么重要的作用？
饶戈平：基本法事实上是把我们国家对于香港回归的政策法律化和制度化，中央对香港的政策大致应该是这样的，首先要保证香港的回归，是保证国家主权的一种确定性，实现香港的回归，重新归中国的管制之下，同时也要允许收回的领土能够保持一种繁荣稳定，因此允许他实行不同的社会制度，但是实行不同的社会制度也不能够损害国家主权和领土完整。所以一国在这里是解决的主权归属和回归问题，而两制在这儿解决的是香港的治理方式问题，是国家对于香港的管制方式问题。
主持人：香港在推进基本法的过程当中，有没有一些港人对一国两制的认识还有需要进一步明确的？
饶戈平：应该说香港回归对于香港社会来讲是一个很重大的变化，它从150年的英国殖民统治转化为由中国恢复行使主权，这种变化我们一般把它视为为限制性地位变化，就是它的归属，它的权利来源已经不一样了，现在是作为中国的一个特别行政区，直辖于中央政府，它的权利是中央授予的，它是在中国主权之下的，而通过中国立法机关制定的基本法，依据这个法律来实行港人治港，高度自治，所以这就要香港认同国家，认同宪法，认同基本法，接受一国两制，面对这么一种重大的历史变革，是需要有一个逐步的适应过程的，这里面包括了对基本法，对一国两制有一个加深认识、加深理解和全面贯彻的过程，这个过程很难期待是完全平稳的，一帆风顺的，这里面总是有一部分不理解，或者少数的人可能还有一些对立情绪。所以我们说香港回归10年是成功的，证明基本法是成功的，是适合于香港情况的，是一部好的法律，但是这并不等于说这在实施过程中是完全平稳的、一帆风顺的。
一国两制原则同样适合解决台湾问题
主持人： 看来在一国两制实施过程中有些重大问题是需要加以进一步地加深理解，来正确地贯彻实施的，一个就是中央和特区的关系，您刚刚说了是授权和被授权的关系。
饶戈平：对，还有一个是香港本身的政治体制的问题，就是现在有一部分人总是在鼓吹香港应该实行三权分立，而我们的基本法规定香港的政治体制是一种行政主导制，或者叫行政长官制，它以行政为主导，司法独立，然后行政和立法的关系既有相互制衡，又有相互配合，而且重在配合。这种行政主导制是香港政治的一种传统，被证明是行之有效的。但是过去是总督制，我们现在把它改造为行政长官制，而这种行政长官既要香港通过选举或者推选产生，又要经过中央的正式任命，因为行政长官既是香港政府的首长，也是整个特区的首长，他既对香港居民负责，也要对国家负责，所以这种行政长官制是一国和两制的一个连接点。
对这种行政主导制，香港不是所有的人都能够很好的理解，所以现在有的人希望能够扩大立法机关的权利，以这个来制约、限制行政主导的制度，这看来是不符合基本法的规定，不符合立法原意的，这是一个问题。 还有一个问题，就是联系到行政长官的产生办法和立法会的产生办法，也就是说基本法第45条规定的行政长官的产生办法和第68条规定的立法会议员的产生办法。
中央在规定行政的同时，也考虑到香港民众的民主要求，来推动建民主政治，所以规定了一个普选的最终目标，但是普选的实现是要具备一些条件的，一是要符合香港的历史和现实情况，另外就是不能一蹴而就，要循序渐进，逐步推广，最终的话至少我们是在50年期限之内最终达到，不是说现在就马上实施。还有就是要照顾到工农组别，香港的工商业界，专业人士在香港的社会经济里面发挥了很大作用，需要有他们的团体产生的代表在香港的行政立法机构里面，在立法会里面占比较大的比重，这点必须照顾到的。
所以只有符合香港的实际情况，循序渐进和考虑到工农组别，这样产生的办法才能够最终达到普选的目标。而这些东西都是要靠实践，靠实际慢慢推演来执行的，而不是可能在几年之内，或者在很短的时间之内来实行的。所以我刚才谈到这三点都是在香港政治体制里面一些关键性重大的问题，这些问题还需要我们在实践中进一步地摸索、推进。
主持人：我们谈到这儿就说到了基本法，也有一个磨合期的问题，怎么顺利地渡过这个磨合期？您刚才说了要做一些改进，那在哪些方面我们还需要做一些改进？或者说我们人大在这方面做了一些什么样的努力？
饶戈平：这个磨合期是这样，一国两制的实施是需要一个逐步适应过程，基本法也需要一个逐步适应过程，这个过程当然也可以理解为需要一种磨合。这个需要做的工作恐怕是多方面的，但是在我看来一个最基础的工作是要加深对基本法的学习、理解，要把握基本法的规定，特别是要把握基本法的立法原意。在这点上面基本法第158条、159条谈到了基本法解释和修改的问题，特别是158条讲到基本法的解释问题，因为法律的实施首先是要对法律有一个正确的理解，如果做一种不正确的理解，甚至是一种曲解的话，就达不到正确实施的效果。
在回归10年里面涉及到对基本法的解释问题，香港社会曾经出过几次小小的争论，在这方面按照158条的规定，基本法的解释权属于全国人大常务委员会，它有对于整部法律的解释权，同时香港法院在审判过程中涉及到香港自治范围内的基本法条款时，也授权他们来进行解释。但如果这种香港法院的解释涉及到中央的许可权，而这种解释的结果也可能影响到一个最终判决的时候，需要由法院通过特区政府来向向全国人大常委会来申请解释，这种解释是权威性的，法院在判的时候对涉及到基本法这些条款解释的时候，必须以全国人大常委会的解释为准。
主持人：全国人大常委会对基本法有三次解释，这三次解释请您给我们回顾一下，有哪些比较有经典意义的解释？
饶戈平：大致是这样的，在回归后不久就发生了一个居留权，就是涉及到香港居民内地子女进入香港的问题，法院在当时审理的时候认为凡是香港居民在内地子女都应该合法的成为香港居民，但这个问题后来经过详细的瞭解，包括了很大一部分的香港居民，在没有成为香港永久性居民之前，在内地所生的子女数目很大，大概有160万人左右，香港的总人口大概只有600多万，这些人如果说按照法院当时的判决，全部合法移民到香港的话，会增加香港社会发展的负担，增加社会福利、社会保障方面的负担，而这就影响了香港的稳定和发展。
显然这一点就不仅仅是属于香港自治范围内的事务，而涉及到中央的许可权。所以在这种情况下由人大常委会做了第一次司法解释：香港居民应该理解为是他们成为香港居民以后在内地生的子女，这个是可以合法的移民到香港来。至于说在这之前的，要按照有关的规定来执行。通过这个解释，一个是平息了围绕居留问题的一个社会争论，同时也保证了内地人口到香港，避免了对香港经济和社会的一种冲击，这是第一次。
主持人：那么第二次释法是什么情况呢？
第二次就是涉及到对于07年的行政长官的选举，和08年的立法会选举的问题，基本法有两个附件，附件1和附件2，还有第3个附件，附件1是关于行政长官产生办法的一个规定，附件2是关于立法会议员产生办法的规定，这两个附件分别讲到在香港回归10年，就是到07、08年的时候，关于行政长官的产生办法，关于立法会议员的产生办法如果需要修改的话，需要经过立法会议员，就是拿出一个修改提案的话，需要立法会议员三分之二人的通过，经过行政长官的批准同意，然后还要报到全国人大常委会来批准或者是备案。
所以到07、08年是按照以前的规定，按照附件1、附件2的规定产生，还是加以修改？这种情况下香港的一部分人士就认为，既然45条和68条规定了职权，07、08年我们就可以普选了，就是直接选举行政长官和立法会议员，立法会议员全部用普选产生，这个事情香港社会有很多不同意见。
在这种情况下全国人大常委会进行第二次司法，首先讲到行政长官的选举办法和立法会选举办法是属于政治体制改革的问题，而政治体制改革的事务是属于中央管辖的事务，而不是属于香港自治范围内的事务，然后再解释07、08年是根据需要才来决定要不要修改，那么鉴于当时香港社会07、08年是否能够实行普选的问题有很大的社会争论，达不成共识，而且基本法刚刚实施10周年，从当时情况来看也不能够完全满足符合香港实际情况和循序渐进原则，所以当时决定按照这种程式办，就是当时能不能够达成一种共识，需不需要修改，然后经过立法会议员三分之二以上的通过，经过行政长官的同意，结果后来香港政府设计了几个政改方案，这个政改方案没有得到立法会的通过，这样就按照原先附件1和附件2的办法继续实施。
不管怎么样，这次司法确定两个问题，一个是政治体制改革的问题中央有主导权；第二，07、08年如需修改，是根据实际情况定的，并不是07、08年就是普选的日期。而后来实践证明在07、08年普选的问题上面香港社会达不成共识，这种情况下立法会也没有通过那个政改方案，所以就按照原先的附件1和附件2的大法来继续执行，这是第二次司法解释。
主持人：第三次是什么时候？
饶戈平：第三次司法解释是2005年的春天，董建华提出辞职，按照基本法规定，特首辞职，或者缺位的时候，要通过政治选举的办法产生新的特首，那么，新特首任期应该是一个新的五年，还是这个前任行政长官的剩余日期，关于这一点，香港社会对基本法的理解很不一样，有各种争论，如果这个争论发展下去的话，就很可能影响到新的行政长官选举，因为当时选举委员会的任期是有时间限制的，所以在这种情况下，需要对这个继任长官的任期问题再明确的解释，这种解释责无旁贷是全国人大常委会的职责，他有这个权利。
全国人大常委会根据当时立法的原意，根据基本法的一些条文认为，这个新产生的行政长官，是对于前一任行政长官一种继续，是完成他所没有完成的任期。而且一届选举委员会所产生的行政长官只能是在这个选举委员会的年限范围之内，不能超出前期委员会存在的年限，比如说2000年到2005年这个选举委员会，他们选举产生的行政长官，只能带领五年，他不可能去推选出一个从2006年开始任期，这也是一个依据。所以根据这样两个方面，人大常委的解释认为，新产生的行政长官是对前任长官任期的一种继续，属于剩余任期，因此他的任期不应该是一个新的五年，而是两年，因为董建华已任三年了，这样就平息了当时围绕继任行政长官的任期年限问题的争论，保证了继任行政长官选举的正常进行，也就达到了促进社会稳定的效果。
这三次解释使香港民众瞭解了这么几个问题，一个是谁有权释法，全国人大常委会对基本法解释权的地位和权利这一点明确了。因为在香港是实行普通法，他们的法律不是由立法者来解释，而是由法院来解释。所以在他们看来法院的解释，包括对基本法解释，那就是最高的解释。但是基本法是我们中国国家最高权利机关之间的，而我们基本属于大陆法，在大陆法，或者在中国这种法制体系，我们是由立法者来解释的，所以通过这三次试法，确立了基本法早已规定的人大常委会的解释权，这是一个很重要的。对于这一点香港的民众也好，法院也好，都已经不成异议了。 第二点，就是平息了对基本法解释的一种社会争论和一种不动荡因素，平息了这些争论，达到了促进香港社会稳定的效果。第三个就是保证了对基本法的正确理解和实施，所以我想这三次释法还是很必要的，成功的和有益的。
对于人大常委会讲，他们释法的经验，更加制度化，规范化，这也是现在他们正在做的工作，这个基本法上已经有一些原则性的规定，具体操作的时候，他们还在进一步的细化。所以在我看，这三次释法是非常必要的，是成功的，达到了一个对基本法正确的理解和实施的效果。
主持人：那还有一个问题，说到了香港的话，我们就会想到我们另外一块土地——台湾，那基本法“一国两制”在香港的实施，对于台湾的回归你觉得有一些什么可借鉴的经验？
饶戈平：好，严格讲“一国两制”最早的提出，是解决台湾问题，1978年以后我们实行改革开放政策，同时把祖国统一的任务作为三大任务之一提出来，过去我们是解放台湾，所谓解放台湾，很容易理解就是通过武力的方式来实行统一，但是后来看到，武力统一的方式代价太大，都是同胞，都是自己的土地，这样的方式不适合新的形势，所以我们确定了和平统一方针。那么和平统一是讲统一的方式，那么统一以后，它要怎么治理呢？这时候领导人就谈到了，可以在一个国家之内，在少数地区实行不同于国家主体的制度，允许他们保留原来的制度，允许他们高度自治。所以这个设想最早是针对台湾问题提出来的。但是因为台湾问题解决非常复杂，而香港的回归在先，所以最新的实施是在香港。
香港回归十年，基本法在香港实施的十年，确立了一个很好的范例，就是说在一个国家之内，在维护国家主权和领土完整的前提下，不同地区可以实行不同的制度，特别是对有历史原因形成的台湾问题、香港问题、澳门问题，可以让这些回归以后的领土来实行不同于内地的制度，实行高度自治，这里面就是有两个最基本的目标。一个维护国家主权，维护国家领土完整，保证中国的统一。同时要保持回归领土的繁荣问题，那就通过维持原先的制度，那是高度自治，这一点香港回归十年，“一国两制”实施是很成功的，现在已经成为中国领土不可分割的一部分，成为中国大家庭一个紧密的部分而且香港通过和内地的交往，获得了极大的经济发展的空间和资源，而且通过中央政府参与大量的国际活动，同时与北京保持国际活动的能力，所以对香港社会稳定，经济繁荣“一国两制”起到一种保障的作用，而基本法提供法律上的保证。
这些在我看来，为台湾以后回归提供了一个很好的范本。我们并不要改变台湾现存的生活方式和社会制度，当地的民众可以自己管理自己，只要能够共同维护中国，一个中国原则，维护中国的主权和领土完整，那么他在当地的治理方式可以由台湾民众按照确定的法律来实行自治。 在这个上面，我们的设计师，邓小平先生和其他一些领导人都谈到，对台湾问题的“一国两制”的实施，可以比香港、奥运更加的宽泛和包容，条件更好，也就是说可以保留自己的军队，大陆不派一兵一卒到台湾去，香港因为以前是英国人在实行防务，这个和中国主权是不相容的，所以必须大陆派军队到香港去。那么到现在台湾有军队，大陆可以不派军队去，所以到那个时候，台湾的“一国两制”这种高度自治的程度，恐怕比香港还要更高，更宽松。 这个“一国两制”香港的实施，表明了中国领导人是讲承诺，讲信用的，而且表明了两制的实施在内地和香港是相得益彰，这对台湾应该是有启示作用的。
国际社会对于“一国两制”香港的实施，给予了很高的评价，那么香港并没有因为回归就变成了中国一个社会体制的一部分，限制了香港经济发展，香港现在还仍然是世界上最具有活力的经济区，他的排位还在逐年的提升。 这些我想都对台湾是很大的一种启示，当然台湾的问题和香港问题又不完全一样，会更加复杂，还有很多国际因素，另外台湾曾经被隔岸归日本，另外又被在国民党统治了几十年，此后台湾政党轮替，这些因为李登辉和陈水扁的执政，“去中国化”在台湾占有很大的势力，而且还有一部分鼓励台湾对立的势力存在，这个就增加了两岸统一的阻力，所以“一国两制”以后在台湾如何实施，这个问题根据台湾的情况要做进一步的研究。但总的这个原则我认为是非常正确的，原则上是适用的。
主持人：好，非常感谢饶教授今天做客，也非常感谢各位网友的关注。（来源：新浪嘉宾访谈） |
