中评社香港5月14日电/香港城市大学法律学院教授、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会常务理事、博士生导师朱国斌博士与香港城市大学公共事务与法律研究中心研究助理、香港大学法学博士生林咏茵在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《粤港澳大湾区各城市立法规范及协同立法建议》，作者认为：粤港澳大湾区建设是国家区域发展战略的重要组成部分，是新时代推动改革开放和深化“一国两制”实践的重大举措。建设完善的法治体系不仅是大湾区建设和依法治国的内在要求，更是推动其持续发展的重要保障。大湾区立法是我国多区域、多层次、多领域协同立法的新实践，于国内乃至国际没有先例可循。在推进大湾区建设过程中，应当充分发挥立法的引领和推动作用。本文从规范性的视角，以粤港澳大湾区内各城市立法产品为研究对象，对立法的总体情况、规范特点和存在问题进行了初步梳理与分析，并在此基础上提出相应建议。粤港澳大湾区立法工作在制度层面具有先进性和开创性，但同时具有极大的挑战性，需要立法者持续的实验与探索以及区域间的合作与创新。文章内容如下：
一、引言
2017年国家发改委和广东省、香港和澳门特别行政区政府共同签订的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》(《框架协议》)和2019年中共中央和国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（《规划纲要》）标志着粤港澳大湾区发展作为国家又一区域发展战略的出台。后来陆续推出的《横琴方案》、《前海方案》、《南沙方案》以及《河套方案》则标志着大湾区建设进入实质性推进阶段。我们可以将这一进程称之为“整体推进，重点突破”。
大湾区建设是一个庞大的系统工程，涉及经济、法律、贸易、金融、科技、交通、社会等多个领域，需要一套具有系统性且能适应各领域发展需要的法律体系作为支撑。大湾区各城市（9+2）肩负着启动合作机制的重要使命，而完善的、适应新形势的法律体系是其中必不可少的一环。大湾区城市群立法进程与品质直接影响着大湾区合作发展的成效、稳定性和可持续性。虽然学术界已经对大湾区建设所面临的法律问题做过重要的理论研究和讨论，但缺乏实证数据支撑；由于分析局限于理论层面，故难以为实践提供直接参考。通过实证研究，本文将从规范性视角对粤港澳大湾区各城市立法的数量、形式、类别和内容等方面进行初步梳理，分析立法现状，指出可能存在的问题，并提出相应的立法策应建议。
在本文中，“立法”（legislation）一词采用其广义的含义，泛指一切具有规范性内涵的指令和文件及其制定。我们研究发现，目前粤港澳大湾区发展整体上的立法支撑不足且不平衡。从形式上讲，大湾区各城市的立法以行政指导性文件为主，《立法法》意义上的法律法规整体数量偏少。从行动方面观察，各城市的立法进程不均衡，与规划中的发展需求不相匹配。从立法内容考察，各城市立法仍处于宏观规划和原则性概述阶段，强调启动和鼓励作用，缺乏具体的落地执行细节和配套措施。从立法协同视角观之，各地方立法以单城市需求为主要考量，缺乏整体区域一体化的思路和视野，这在很大程度上是由于有限的地方视角和各地立法权限的局限性所造成的。联邦主义式的分散立法和城市间立法互动与协调不足，不利于形成能够有效支撑区域一体化发展的法律体系。由是之故，难以形成有效的法律保障。上述这些立法上的不足直接导致产生如下诸多平面问题，如大湾区法规间相互矛盾、规范效力交织不清等情况，限制了地方立法在服务和推动区域发展的动能。
本文认为，推进粤港澳立法进程，提高立法数量、品质与水平，对促进大湾区深度合作具有决定性作用。在推进大湾区法治建设的过程中，应遵循以下基本原则：在坚持和完善“一国两制”的前提下加强立法协作与交流，在共同目标和方向指引下充分发挥地方立法的自主性与灵活性，处理好国家法和大湾区法之间的多面向的关系，让大湾区立法朝向规范化、系统化方向迈进。为着落实粤港澳大湾区建设这一国家区域发展战略，加快构建法治湾区和与区域发展相适应的法律体系，大湾区城市立法应积极进行以下转型:（1）从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施；（2）将宏观政策精细化为具体操作规范；（3）从“各自为政”向加强区域协调协同发展的转变。以上转型将使大湾区城市立法逐渐弥补软法强制力、执行力不足的缺口，制定可供执行的具体细则，突出共享和协同思维，最终推进大湾区高水平一体化发展。
二、粤港澳大湾区内各城市立法现状初步分析
在推进大湾区建设发展的进程中，立法尤为重要。一方面，随着大湾区建设的推进，区内经济合作发展快速，市场需求和社会关系变化变得更加复杂，这需要制定与之相适应的法律法规。另一方面，通过立法，可以规范新形势下的市场秩序，保护跨境居民和企业的权益，为三地之间资金、货物、资讯和人员的有序流通提供坚实的法律环境与保障。从大湾区整体角度出发，尽管大湾区合作框架和规划已经在前述行政指导和政策性文件（如《框架协议》和《规划纲要》）下形成，但在法律上缺少对应的落实。张亮、黎东铭指出现有法律对大湾区合作的法律基础、效力、主体责任等方面内容缺乏明确规定，导致区域合作存在合法性和效力问题。大湾区协议本身也未能确立法律约束力，完全依赖各方的自发遵守和自觉自为。这暴露出区域合作在法律保障方面的不足，直接影响着大湾区协议的实施效力和持续性。〔1〕在大湾区合作缺乏充分法律保障的同时，各城市的立法工作也面临着诸多挑战和困难。
本部分的分析基于我们能够搜集到的大湾区各城市的地方性法律法规和规范性文件。从全国层面来看，广东省在相关立法方面表现更加积极，广东珠三角九市也纷纷回应，结合自身实际制定相关法规、规章与政策性文件。港澳两个特区则表现滞后。据不完全统计（见表一）〔2〕，从《规划纲要》颁布至2023年5月中旬，广东省共发布适用于全省的涉大湾区法律文件总数达千余件，广州市颁布了857件，深圳市500件，珠海市280件；而肇兴、东莞和江门均不足百件。
［表一：广东省及广东九市法律文件数量统计］
统计资料可能是不完整的，但是数量还是比较充分。透过观察和分析这些法律文件，我们不难发现如下一些突出特点与明显不足：
（一）立法主体与数量
首先，大湾区制定法律规范的主体众多，来自不同的层级和实行不同法律体系的区域。大湾区内各城市（9+2）立法主体包括省级、市级人民代表大会和政府（包括政府部门），以及特区立法会和政府。如何通过立法来确保《规划纲要》中列明的战略目标在大湾区的有效实施，是我们关注的焦点。自《规划纲要》发布以来，各地方立法与行政机关纷纷制定适用于本地区的法律法规和各种政策性文件，对《规划纲要》作出相应的回应与配套落实。综观广东九市大湾区立法工作，在立法数量上呈现出不平衡发展的态势，比如表一展示了广东九个大湾区城市之间立法步调不一致、数量极度不均衡的现象。可以这样解读这种现象：这主要是由于城市的经济发展水平不同、立法需求程度不同和立法动力不同所致。
广州、深圳、珠海等市已有较为成熟的地方立法经验，经济实力和发展水平处于大湾区城市的前列，具有较强的竞争优势和对外开放的自觉性。大湾区发展对这三个城市的利益驱动较大，而立法能更好地推动各项措施向着更加规范化、制度化的方向发展，这些能够进一步解释它们为何更加积极地开展相关立法工作。从互联角度看来，它们与港澳特区的交流互动频繁，更需要立法来支持与特区的合作。以深圳为例，深圳具有较强的经济实力（GDP总量在所有大湾区城市中排名第一）〔3〕和较高的国际化水平，积极推进大湾区发展能为其带来大量的机遇与经济利益，深圳的立法需求也日益增加。同时，深圳作为经济特区，其立法权来源于全国人大或人大常委会的直接特别授权，〔4〕是改革开放的排头兵和先行地，发展的超前性、试验性让其有条件在全面深化改革和扩大开放方面先行先试，发挥示范引领作用。2019年修订的《广东省自主创新促进条例》明确支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，为深圳在立法上先行先试提供政策上的优势。2020年中央印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，以清单式批量授权方式，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章，打造市场化法治化国际化营商环境，〔5〕为深圳进行大湾区立法探索提供了有力保障。这也成为深圳制定较多涉大湾区法律文件的重要动力。相较之下，于2015年获得地方立法权的肇庆、东莞和江门立法经验和能力不如其他广东城市，经济实力和发展水平也相对较弱〔6〕，尤其在高新技术产业和创新创业方面较为落后，与港澳特区的联系与合作较少，主动推进相关立法工作的动力较弱，导致立法需求和成果也相应较少。
实际上港澳地区涉大湾区立法滞后的情况更为明显和严重。与广东省和大湾区九市立法进程相比，香港和澳门在相关制度建设和相关领域的具体实践方面均缺乏相应的法律规范与保障。目前，香港还没有单独制定与大湾区建设相关的条例或附属法律；澳门也仅仅出台了2项与大湾区有关的行政法规(其中1项已废止)。〔7〕由此可见，香港和澳门尚未能够把推进大湾区发展与合作系统内化为自身的工作目标，并作出相应的政府行为，导致在大湾区立法方面存在缺口，难以为大湾区的深度合作提供有效的法律保障，也制约着粤港澳三地在高层次规则衔接与机制对接和法治协同方面的有效推进。当然，这也不排除是由于“一国两制”之下的“两制”差异造成的制度原因和工作机制所造成的。
（二）立法形式
从表一可以清楚看出，广东省及广东九市涉大湾区建设的立法文件形式有：“地方性法规”，“地方政府规章”，“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”。其中，数量最多为行政规范性文件，以“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”的形式发布，规章以下规范性文件的数量和内容明显远超于《立法法》意义上的法规和规章。〔8〕从立法理论上讲，涉大湾区的地方性法规和规章做出系统性和原则性的规定，规范性文件和工作文件去具体落实。“地方性法规”主要提出各个类别的发展框架，相对宏观些。“地方政府规章”主要涉及框架建构和原则性规定（法律服务）。“地方规范性文件”主要提出发展纲要和实施细则；“地方工作文件”主要涉及具体活动方案的落实，以通知、批覆为主。“地方司法文件”以典型案例研究为主，关注跨境纠纷，也有涉及少量保护知识产权的内容。总体来说，涉大湾区的立法条文表现得政策化，而政策内容又包含规范，模糊了法律与政策的界限。
粤港澳大湾区各级立法机关和政府制定的高位阶法律文件数量偏少，与大湾区的发展需求不相匹配。规章以下规范性文件(即“红头文件”，指由地方政府或相关部门发布的非法律法规性质的文件）数量相对较大。尽管“红头文件”作为我国地方行政执法的重要依据，实践中与立法同样具有普遍约束力，也是维护地方利益的手段，但它们与国家法律发生冲突的情况时有发生。〔9〕相对于法律法规，这类文件的制定和修订相对较简便，不需要像法律法规那样经过较为繁琐的立法程序和审批程序，因此更具有灵活性和及时性。在大湾区快速发展的背景下，地方政府和相关部门可以根据实际需求及时制定相应的规章以下规范性文件，也可以更加灵活地根据实际情况进行调整和完善，以满足快速变化的发展需求。此外，规章以下规范性文件更容易针对特定问题进行规定和指导，具有更高的实效性，也便于解决实际问题和推动具体项目发展。总之，“红头文件”多是地方治理的一个特色，不能简单否定。在目前阶段，这些文件的发布和实施可以对大湾区建设提供及时的、具体的指导和支持，有助于推进大湾区的高效发展。
然而，规章以下规范性文件并不构成《立法法》意义上的法律渊源，强制执行力有限，并且地域性太强，难以满足大湾区法治建设一体化的需要。在推进大湾区建设的过程中，过度依赖政策性文件不利于法治湾区建设水平的提升，与港澳特区注重法律治理也会存在结构性的冲突，限制制度建设和合作深度。就此而言，大湾区建设还是应该注重立法建设和法治文化建设，以推动稳定有序的合作。
（三）立法类别和内容特征
粤港澳大湾区城市的立法主要集中在核心领域和重点问题。国家决定建设粤港澳大湾区有其经济意义上的考量，体现在三地产业经济之间的合作与发展以及各城市公共资源的互通共享上〔10〕，因此，广东省及广东九市所制定的法律文件也主要是在回应这些诉求。广东省和广东九市涉大湾区的法律文件主要着眼于三大方面:（一）经济发展类，旨在推动粤港澳经济间的更紧密合作；（二）社会服务类，以优化粤港澳人力资源分配和社区资源共享为主旨；（三）司法及争端解决类，以深化粤港澳司法机构间协作和构建争端解决机制为目标（见表二）。
［表二：广东省及广东九市法律文件分类统计〔11〕］
一般而言，广东九市纷纷从各自的实际情况出发，分领域进行相关立法。其中，某些城市的立法工作较为有针对性，深入发掘自身的优势和特色，与国家对其在大湾区建设中的定位相契合。〔12〕举例而言，我国旨在打造深圳成为更具全球影响力的国际化城市，通过吸引外资和人才，推动经济发展和城市现代化进程。为此，深圳制定了相关法规和政策，为扶持金融、科技创新、高新技术产业及绿色生态的发展提供了支持与保障。从大湾区融合角度看，深圳通过在人才、产业、养老等方面的立法举措，加强与香港的互动与合作。深圳毗邻香港，是大湾区与香港联系最紧密的城市。深港合作氛围浓厚，前海蛇口自贸区更是两地合作的重要平台。深圳已部分认可香港14类专业资格，推动大湾区人才流动。前海自贸区重点开发一批免税优惠产业，优先为香港青年提供就业和创业机会。深圳政策鼓励为港澳服务提供者来深开办养老机构，已形成起步良好的产业。深圳提出在境外设立仲裁分支机构或庭审中心，有助于解决涉港商事争议。然而，有的城市则未能聚焦关键领域，未根据该城市的现状和定位制定具有本地特色的相关立法。例如，肇庆和中山（相对有限）的立法工作主要针对传统产业和民生领域，许多重点领域仍存在法律规范空白，未能有效推动其实现定位和展现特色。〔13〕
全面考察立法内容，我们可以基本归纳“宏观抽象、以我为主”〔14〕为其基本特征。有学者指出我国大湾区建设处于起步阶段，主要采取纲领型的立法方式，以总体规划性文件的形式提出大湾区发展的一般原则、基本方针和总体目标导向等，〔15〕但较少制定具体领域内的细节规范，这就导致大湾区发展在规则对接与法治协同方面存在不足。〔16〕实证分析后可见，大湾区各城市制定的法规内容一般较为“宏观抽象”，多数集中在宏观规划和大原则层面，体现为支持和鼓励区域合作，缺乏详细规范和操作细则，不利于相关措施的具体落地和实施。例如，2020年深圳出台的《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》仅设立了推进深圳和港澳地区跨境金融合作的大框架，如“支持银行业金融机构向港澳地区机构和项目发放不限币种的跨境贷款”的规定，〔17〕但未就操作模式、机构设置等进行针对性的具体规定。深圳于同年发布的《深圳经济特区绿色金融条例》作出了“鼓励金融机构参与粤港澳大湾区碳交易市场跨境交易业务”的规定〔18〕，同样未对具体操作模式作出细化规定。
从立法权力角度看，大湾区涉及特别行政区立法权、广东省级立法权、经济特区立法权和地级立法权。〔19〕港澳地区享受独立的立法权，而广东省作为省级行政区域，仅能在国家授权与授予的范围内制定地方性法规和规章。立法层级的不一致和立法权限的不同导致了各地区在立法层面上存在较大差异和潜在的横向冲突。实证分析表明，广东省市涉大湾区的立法与政策导向遵循中央部署，一旦涉及职业资格、税收减免等领域的重大问题，一般以国务院出台的政策或工作安排作为上位依据，并无创新创制。2022年中国人民银行、国家外汇管理局发布的《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》对具体的业务开展机制和内控要求作出了规定，提供了具体的落地机制和执行指引，具有细节性和铺展性。〔20〕2023年中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局、广东省人民政府颁布的《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，对境外贷款进行了细节的补充，如“支持前海合作区内符合条件的港资小微企业在500万元人民币的限额内从境外银行获得人民币贷款”。〔21〕这一方面印证了中央侧重于依据行政规范性文件去落实治理策略，并作为实施大湾区建设的直接根据；另一方面似乎表明了只有中央才有权制定全国统一规范的权力。这就提出了另外一个问题，即粤港澳三地在大湾区建设框架下到底具有哪些制度创新和立法空间。
在地方立法权限不足的情况下，大湾区各城市各自制定的相关法律规范呈现出“以我为主”的特点，很少从与大湾区融合的大局全域出发，协同立法，这导致各地法律规范与规则之间缺乏统一、配合与衔接机制，甚至出现冲突和不匹配的情况，进而迟缓了三地在实现融通发展和规则协同等方面的进度。具体而言，许多地方立法仍以单城市为重心，唱独角戏，缺少区域整体的思路和考量。若仔细究之，则可发现是如下原因造成的这一现象:(1)缺乏以区域（以粤港澳为单位）为基础顶层设计和战略指引；(2)各地立法主体的格局也仅仅局限在自家一亩三分地；(3)重要的是，城市之间存在资源竞争和利益分歧。王春业从经济特区立法权限不足，甚至存在萎缩的角度指出问题之所在，深圳实际上难以承担先行先试政策法治化和与港澳地区进行深度对接的重任。在缺乏中央层面的统筹协调和高层次的制度设计下，香港和澳门特区即便正式开展大湾区的相关立法工作，也很难从法律层面与广东省和整个大湾区建设的战略步调得到有效衔接。特区所享有的独立立法权不足以提供充分有效的制度保障和法律框架以支撑粤港澳三地的联动合作。〔22〕
从立法的视角出发，大湾区城市间的合作仍局限于部分方面的单向优惠或双方措施，缺乏大湾区整体发展的考量，难以推动区域合作更深入发展。这样写可能有点强人所难，对相关地方也不公平，“屁股指挥脑袋”这种决策行为很难一朝一夕解决。目前，广东省和广东九市出台了很多单向有利于港澳居民的各种立法与政策，吸引他们到大湾区生活、创业、就业以及享受社会服务。然而，香港和澳门却没有制定出对等的应对政策和办法，缺乏相应的程序和措施为大湾区内地居民进入港澳提供便利与保障，在推进大湾区人员的流动方面的力度明显不足（在此先不去讨论港澳地缘因素）。从长远来看，以内地居民和港澳居民待遇不对等的形式推进合作将损害粤港澳三地间的互信基础，遏制三地人（才）的充分流动与交融，削弱大湾区优势资源的有效配置和互换，不利于大湾区的持续性发展。
三、粤港澳大湾区立法和法治建设的路径选择
大湾区各城市的相关立法尚处于基础建设阶段，需要不断探索完善。为更好地规范大湾区建设的立法工作，实现区域内城市间法治理念共享、法律制度衔接与协同发展，我们需要进一步探索创新的方式，胆子大一点打破传统思维，克服“两制”带来的理念与制度壁垒，构建一套在大湾区内自成体系、且能适应大湾区发展长远需求的法律体系。
在探讨大湾区的立法和法治建设的具体路径之前，我们有必要先明确一个事实，同时也是基本前提，那就是三地存在于“一国两制”大环境之下。根据现有经验，一国一制之下实现区域经济合作发展，如西部大开发、长三角合作等，没有宪制性法律的障碍。而“一国两制”之下的粤港澳大湾区建设不仅仅是经济合作（哪怕对利益持份者来说首先是经济合作）那么简单直接，实际推进起来必然涉及到央地关系的调适、三地之间的利益分配和资源配置，再加上“一国、两制、三法域/系、三关税区”带来的复杂性也为三地的立法增加了难度。原则上讲，无论内地与港澳地区融合的程度如何，大湾区建设面临何种挑战、何种新形势，都必须坚守“一国”之本和“两制”之价值与精神，不应改变国家与港澳地区的宪制关系，更不应改变港澳地区的政治和经济体制。〔23〕尽管如此，粤港澳大湾区建设国策是不能动摇的，为此我们要研究问题、找到办法并逐步推进大湾区建设进程。
（一）从“软法”为主转变为软硬兼施，〔24〕促动政策法规从纸面落到实处
粤港澳大湾区建设《框架协议》、《规划纲要》和三个“方案”等“软法”（soft law）政策性很强、方向感十足、且呈柔性，但是操作性差、自身执行力不足、缺乏刚性。大湾区建设虽有“政策性和指导性文件”（“软法”）提供的政策支持与保障，但软法由于其制定过程不够规范，规范性不足，约束力也相对薄弱，且不具备强制执行力，故它们很难得到全面贯彻，对某些涉及重要利益和公共事务的问题可能无法提供充分的保障，同时存在普遍执行不到位的情况。在我国这种具有独特政治文化、行政文化和悠久的管治传统之下，《框架协议》、《规划纲要》无疑是非常必要的第一步，因为它们既为大湾区合作发展提供顶层设计和谋篇布局，又为大湾区建设提供明确的政策指引。我们首先建议，全国人大及其常委会以全国性立法或专项授权立法的形式确立这些软法的法律效力，或将它们直接转换成适用于粤港澳的全国性法律，以提供上位法依据。之后，粤港澳三地立法与行政机关系统完善“硬法”规范，并增强其针对性和可操作性，最终为国家政策与蓝图的具体落实提供有力的法治保障。随着大湾区建设的深入推进，大湾区法治建设应当从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施，即逐步由较多依赖指导性和政策性文件转向更多地采用法律法规的形式，开创区域合作的法制化与法治化。
从中央层面来看，最理想的选择是将现有的各类指导文件包括《框架协议》、《规划纲要》以及“三个方案”以全国性法律的方式予以法制化。为了确保大湾区建设得以依法进行，全国人大及其常委会需要制定如《粤港澳大湾区合作建设发展框架法》或《大湾区合作纲领法》的全国性法律以解决正当性、授权及粤港澳三方合作原则和方法问题。〔25〕作为全国性法律，《框架法》或《纲领法》可借助港澳《基本法》第18条分别列入港澳《基本法》附件三，在特区予以直接实施或在地化处理后实施。〔26〕如若制定《框架法》还不能提到议事日程，可以考虑由全国人大常委会作出专项决定，对两地政府间协议给予授权和合法性确认，如此同样能让软法规范得以享有法律效力，这还不会影响到特区立法权的行使，也不会干预特区高度自治权。〔27〕
从地方层面来看，广东省、市通过所积累的实践经验逐步形成能适应本地区特点和需求的地方法律制度，以地方性法规和规章的形式为大湾区内的企业和居民提供更充分的保障，将行政规范性文件从主导地位转变为辅助作用。此外，随着各领域之间的交流和合作不断深化，涉及的具体问题也日益增多，偏重于宏观战略规划的法律文件难以适应实际运作中的需求。因此，需要逐步制定更为详尽的法律规范，把宏大的指导目标具体化为可以落地执行的细化规范与准则。详尽型的立法比泛泛的宏观原则性立法更具有约束力和执行力，更有利于三地不同领域之间的有效衔接与协同，推动法治建设。我们看到，港澳特区的管治特点强调法律治理（the rule of law），而非仅仅依靠政策指导，而政策必须转化为法律。大湾区内的各城市需要备有高位阶的法律保障并引入更加细节化的立法内容，以提升法治化水平，促进与港澳地区更深层次的融合与协作。需要强调的是，详尽型法律和纲领型法律（法的外型）实际上并不互相排斥，在不同的情况下都有各自的优势。详尽型立法更适用于一些比较成熟和规范性要求较高的领域（如公共卫生），以具体的规定协调解决在不同法律体系之间出现的实际矛盾和冲突，加强立法效果；〔28〕而对于一些新的事项、表现差距较大或复杂敏感的问题，纲领型立法可以提供一些共同的原则和目标；先起到过渡的作用，后续可以随着合作的深入再根据实际情况不断完善其实施细则。这样做可以避免初期由于过于详尽的规范而造成区域合作的争议，且限制行动的灵活性。广东省市可以以渐进、分阶段的方式实现过渡到详尽型立法为主的转型，先在部分城市和特定领域进行试点，从涉及影响较小、合作难度较低、繁琐程度较少、进程较快的领域开始，逐步扩大到其他领域，如此积累成功经验；同时借鉴现有的宏观政策性文件的部分内容，按照合作深度逐步完善和细化法律规范，达到提高执行效能的目的。
（二）建立区域立法协调和监督机制，协调各方利益诉求
已经有学者提出了多种区域立法的建议（不局限于大湾区）。〔29〕根据区域立法模式和协作程度的不同，大致可分为以下几种形式:(1)委托中央制定：将区域立法的职责委托中央执行；(2)设立区域立法机关：设立一个专门负责区域立法的机构，但《宪法》和《立法法》未设立此立法权；(3)设立专门立法领导机构或协调机构：前者需要最高权力机关的授权，而后者可依授权或行政协议方式实现；(4)共同立法:多个地区共同起草立法文件，但仍由各自的立法机构通过；(5)协同立法:各地在协商一致的基础上自行立法；(6)分别立法：各地参考区域的共同目标和规划自行立法。本文认为，在“一国两制”制度下，粤港澳三地现在采取的“分别立法”模式实际是最为可行的选择。一方面，香港和澳门享有高度自治，在法律和政治制度上与内地存在很大差异，分别立法能保障其现有制度。另一方面，粤港澳三地存在宪法地位、法律体系、法治理念等差异，难以采用共同立法甚至设立区域立法机构的方式。此外，分别立法可以保障地方立法主体性，充分体现各地的需求和特色。然而，本文也提到大湾区城市立法缺乏互利合作的整体区域视角。因此，我们提出，在现有的“分别立法”基础上，粤港澳三地还应进一步探讨设立区域立法协调和监督机制（采取委员会形式或专家谘询小组形式）的可能性，以弥补分别立法现阶段的不足。
如前所述，大湾区建设涉及“一国、两制、三法系”，要实现较高程度的多层次多领域规则一体化，包括法律层面的一体化和法制协调，其难度比长三角区域一体化要难得多。〔30〕长三角一体化发展仅仅需要处理中央地方关系，其统筹协调机制呈现出金字塔型；而大湾区建设需要同时处理“中央特区关系”和“内地港澳关系”，呈现出网状结构，更为强调各地政府之间进行相互协调。〔31〕本文建议在中央的授权或支持下，建立粤港澳三地立法主体间多领域的区域立法协调机制，定期举行区域立法联席会议和交流座谈会，就大湾区立法相关议题（例如共同目标、立法原则、关键概念、争议点、特定领域立法展开等）展开研讨，共同规划立法计划，积极交流立法资讯和动态，增强对彼此已制定和拟制法规的瞭解，促进立法评估、修改、完善或废除，谋求不同法律体系间的相容、衔接与协调，从而缓解区域间的立法矛盾。重要的是，以上机制能在“一国两制”制度下开展，不与现行立法制度发生冲突，弥补分别立法的缺陷，推动大湾区立法朝着一个互利共赢的方向发展。尽管港澳特区政府包括立法机关已经关注到大湾区建设大方向，并在不同领域通过了一系列政策措施，以推动与大湾区内城市或行业的交流合作，但这远远不够。为了加快适应大湾区建设的步伐，港澳方面应当加强与大湾区特别是广东省政府的合作，透过包括会议和访问等相关机制，协同合作步骤，然后（还是需要）制定相关的、相应的法律。长远来看，特区只有通过制定涉大湾区的条例法令，才能真正促进与大湾区内各城市间的规则衔接、机制对接和协同发展。
大湾区九市间也可确立一个联合或交叉审查机制（如大湾区城市立法协调联席会议），在法规规章制定前和实施后相互征求意见，查漏补缺，在发现其他地方立法机关的立法内容和沟通的内容存在较大差异和冲突，并有可能损及本地或整体利益时可提出回馈和修改建议，逐步形成协调一致的法律框架。此机制可驱使各地立法时注意:(1)专注法规实用性；(2)注重法治原则；(3)考虑整体利益；(4)避免冲突差异；(5)加快立法进程。为保证九市立法不为地方利益或地方保护主义所驱动，切实避免以邻为壑之局面发生，广东省人大常委会可以依法行使立法监督权以确保法律规范和条文的一致性，消除不同地区法规之间的重大差异和冲突，同时保护地方的正当利益和特色经济与产业。
另一可行方案是由法学专家、相关领域专家、法律人士制定涵盖立法目标、框架与具体领域标准的区域示范法（Model Law）或立法指南，作为各城市交流与磋商的参考性文件。各城市可考虑根据自身实际情况，在保持共性基础上对示范法进行调整或转化，使得各地方的法律规范既能保留一致的主干，又保留一定的特色。这不仅符合“一国两制”方针，而且更有效地协调各城市立法进程，兼顾协同建设的需要与各地特色。
（三）落实顶层设计和中央驾驭，加强对大湾区建设的统筹规划
“顶层设计和中央驾驭是突破旧规则与构建新秩序的必由之路，要将大湾区立法工作和成果落到实处，需要一个超越三地的政治与法律权威才能统领地方和特区政府的共同协调。”〔32〕尽管大湾区建设强调广东省市和港澳地区的协调，但这不代表中央因此要退居到幕后，事实上也不可能。粤港澳三地在法律和制度上存在较大差异，仅依靠三地的自发自觉自为是不够的，仍需要中央的统筹引领和监督督导。本文建议，建立中央层面的常设议事协调机构，从整体和战略层面推动法律的制定、落实与完善，明确地方立法职能配置、目标与方向，统筹整合三地的立法工作与调和不同地区的利益，这不仅可以避免资源重复配置，明确立法目标和优先顺序，促进不同地区的立法协调，提高整体效率和合作水平，还可以破解三地各自为政的、“联邦主义的”固有权力思维。中央从总体和长远的角度规划大湾区的立法目标、节奏、重点和流程等，反映国家战略要求和大湾区区域利益。各地方依据中央部署，结合自身实际，详细制定年度立法项目，做到因地制宜、因时制宜。由此，中央统筹、各方协调、自主立法有机结合，实现大湾区纵向合力和横向联动，进入系统性、一体化立法的新阶段。
（四）加强法治文化建设，以法治力量护航大湾区发展
立法（legislation）是法治文化建设的重要组成部分，为法治文化提供硬性基础的同时，也是法治文化的重要载体。立法提供有力的制度保障和价值引领，促进和激发法治文化建设。一方面，法治文化是立法的依托和价值基础。在法治原则指引下的立法，可以保证法律的合理性、公正性和有效性。同时，法治文化也是法律的内在精神和基本原则，法律规范需要广大社会形成崇尚法治、尊重法律的思想文化作为支撑，法治文化是法律制度得以顺利执行的前提。法治文化还是立法有效性的重要内在供给，保障立法目标得以实现。另一方面，高质量的立法也能够成为法治文化建设的内在驱动力，两者相辅相成，共同推动法治进程。
粤港澳三地在法治理念、法治文化和法治水平方面存在较大差异〔33〕，导致三地在立法方向和方式上存在分歧，使三地在交流和合作过程中存在观念和认知障碍，制约大湾区在法律体系和制度上实现更紧密融合。为缓解这样的困境，推进法制融合，本文提出“法治湾区”这一指标（KPI）作为整合三地不同法治理念的标杆和目标。〔34〕“法治湾区”不仅是大湾区建设的管治理念和制度基础，更是大湾区建设的目标追求。〔35〕除了通过提高法律位阶并提供法律依据和规范指引（硬指标），完善法律框架和增强法治保障，建设“法治湾区”必须加强软指标，〔36〕强化法治理念的契合，稳定建立起湾区法治文化。这需要形塑各地方及公众对“法治湾区”这一综合性目标的意识，并制定法治水平、法治稳定性、法治发展能力等方面的具体、可量化的评核标准；按周期评价大湾区各地的法治进程。同时，寻求统一的湾区法治文化和价值共识，搭建共识的桥梁，扎实有效地推进法治建设。
四、总结
粤港澳大湾区建设启动至今已有五年，所面临的机遇和挑战也更加复杂丰富，这为大湾区的高质量发展提出了更高要求。大湾区建设一方面要借助“一国两制”的制度优势，另一方面也需要克服其带来的不确定性和潜在冲突，如何把“制度之异”变为“制度之利”值得持续探讨和研究。本文经实证分析，发现大湾区各城市的立法工作存在着一些值得关注的特点、局限性和不足。突破旧有思维框架与限制，以创新性举措构建一个更加开放、有效的区域发展新模式，是当前和未来大湾区建设的重要任务。为了更好地发挥各方优势，为区域整体发展创造协同效应，应以中央统筹与区域协调互补互促、软硬法治力量相结合的方式优化法律与制度，打造“法治湾区”。
*本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“完善特别行政区司法制度和法律体系研究”（23ZDA121）课题组的研究成果。
注释：
〔1〕张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，《地方立法研究》2018年第4期，第21、25和27页。
〔2〕数据来自北大法宝法律法规数据库。
〔3〕〔6〕《2020年粤港澳大湾区分析概览》报告，（主要作者雷介民，2020年4月）：https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202010301424878932_1.pdf
〔4〕江启疆等：《谈珠江三角洲经济规划区的地方立法冲突与解决》，《南方经济》1997年第1期，第51页；宋方青：《中国经济特区授权立法中法规冲突现象之评析》，《法学》2000年第1期，第9页。
〔5〕中共中央办公厅国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（中央人民政府，2020年10月11日），https://www.gov.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm
〔7〕广东社会科学院法学院助理研究员刘程博士也提供了关于地方立法的基本资讯。
〔8〕〔14〕〔24〕〔26〕〔32〕〔36〕参见朱国斌：《推进粤港澳大湾区建设的法律困境与进路》（粤港澳大湾区法律论坛2023学术论文。论坛主题是“打造法治湾区，开创发展新局”，2023 年7月28日在香港城市大学举办）。
〔9〕韦军、何峥嵘：《泛珠三角区域内地法律冲突及其解决机制》，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期，第146页。
〔10〕〔11〕王崇： 《大湾区立法进路下的法理学思辨与定位》，《重庆大学学报（社会科学版）》2019年第5期，第146页。
〔12〕关于港澳和广东九市之城市定位和空间布局，参见《规划纲要》第二章第三节“战略定位”，第三章第一节“构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局”，以及第二节“完善城市群和城镇发展体系”。
〔13〕根据中央对大湾区的规划，每个大湾区城市均有其定位，通过融合发展让各城市充分发挥自身优势，实现优势互补。肇庆被定位为大湾区连接大西南的枢纽门户城市、大湾区科技产业创新重要承载地、新能源汽车与节能环保产业基地和康养旅游生态名城。中山将成为世界级先进制造业基地、区域综合交通枢纽、产业创新中心和历史文化名城。参见《一文睇晒 大湾区各城市协作互补》，思考香港，2019年2月18日，https://www.thinkhk.com/article/2019-02/18/33002.html
〔15〕参见注11，第147页。
〔16〕冯泽华：《粤港澳大湾区公共卫生区际法律冲突的调适逻辑》，《港澳研究》2023年第1期。
〔17〕《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》第35条。
〔18〕《深圳经济特区绿色金融条例》第28条。
〔19〕邹平学：《粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径探讨》，《青年探索》2022年第4期，第5-9页。
〔20〕《中国人民银行 国家外汇管理局关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》，2022年1月9日。
〔21〕《中国人民银行 银保监会 证监会 外汇局 广东省人民政府关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，2023年2月23日。
〔22〕王春业：《论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行》，《港澳研究》2023年第1期。
〔23〕〔30〕〔31〕屠凯：《论大湾区的规则体系和治理结构》，《法学评论》2023年第2期，第50页。
〔25〕国外也有制定框架法的实践，如法国的Loi-Cadre, 英文译为 framework law, outline law, 或blueprint law。
〔27〕〔34〕朱国斌、邓凯主编：《粤港澳大湾区法制建设：合作与创新》，三联书店（香港）有限公司2022年7月版，“序”（朱国斌）。
〔28〕冯泽华指出大湾区应转以“详尽型为主、纲领型为辅”的立法形式处理公共卫生的区际法律冲突。参见注18。
〔29〕如：李宏吉：《渖阳经济区开展区域性立法协作的模式与路径选择》，《渖阳干部学刊》2008年第10卷第6期，第41页；张若芸：《地方法治视野下的区域立法合作》，《法制博览》2017年第2期，第191-192页。
〔33〕丘佛梅：《粤港澳大湾区法治建设的协同困境与路径》，《特区经济》第12期，第22-25页。
〔35〕参见朱国斌：《粤港澳大湾区建设的法律困境与应对》，《明报》2019年11月1日。
