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| 中国必须加强对美国干涉中国内政的反制 |
中评社╱题：美国介入台湾“国际空间”问题的法律“依据”及其发展 作者：宋杰（杭州），法学博士／国际法教授／博导、浙江工商大学法学院院长、浙江工商大学台湾研究院执行院长；虞恋恋（杭州），浙江工商大学法学院国际法硕士研究生
【摘要】《台湾国际团结法案》以联合国大会第2758号决议为攻击靶点，试图通过曲解第2758号决议而达到“一劳永逸”地解决台湾的“国际空间”问题。《台湾国际团结法案》与有效的法案迭加之后，美国介入台湾“国际空间”问题的法律工具种类更丰富了。中国需要在国际层面加强对联大第2758号决议的解释、宣传和适用；要介入美国国会的“立法”过程，加大对美国国务院相关行为的预期；修改或制定必要的国内立法，用国内法反制美国国内法。
今年7月25日，美国众议院以口头表决无异议的方式通过了《台湾国际团结法案》（Taiwan International Solidarity Act），此法的主要目的是要修改2020年经由时任美国总统特朗普签署而生效的《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative，简称《台北法案》）。
此次修改的核心内容，是要在《台北法案》第二节a款中增加最后一段即第十段，具体内容为：第26届联合国大会通过的第2758号决议确立了中华人民共和国政府的代表是中国在联合国的唯一合法代表。然而，此决议并没有涉及到台湾及其人民在联合国或任何相关组织中的代表权问题，也没有涉及到中华人民共和国与台湾的关系，没提出任何有关台湾主权的声明。美国反对任何在没有台湾人民同意下，试图改变台湾地位的倡议。①
《台湾国际团结法案》通过质疑和曲解联大第2758号决议，意在为帮助台湾扩展“国际空间”增强理据。由于《台湾国际团结法案》是以修正《台北法案》的形式进行的，目前已通过了众议院相关程序，后续通过参议院审议及美国总统签署等程序“几无悬疑”，从而将会成为美国国会通过的第一份正式质疑联大第2758号决议的生效法律。此法案与美国国会业已通过的其他相关法案及决议一起，无疑会推动美国国务院等行政部门加大其帮助扩展台湾“国际空间”的支持力度。同时，相较于美国国会此前通过的相关决议和生效法案，《台湾国际团结法案》也标志着美国在推动台湾“国际空间”问题上法理的新发展和新变化，因而值得大陆高度关注、深入研究，并在此基础上形成有效应对预案。
一、美国国会通过的有关介入台湾“国际空间”的相关法案及决议
认真、全面梳理美国国会相关决议和法案会发现，在支持和帮助台湾扩展其国际空间问题上，美国国会以通过决议、法案等形式，为其介入台湾“国际空间”事务提供了相应的国内舆论和法律依据。总体而言，美国国会通过的相关决议和法案等主要包括如下三类：
（一）决议
美国国会所通过的相关决议，大部分涉及到的是支持台湾参与世界卫生组织（WHO）的活动，当然也有部分涉及到是台湾“加入”联合国。这类决议并不具有法律约束力，通常只是政治立场的表达，其目的在于制造舆论，为后续相关立法制造和提供“民意”基础。此类决议又包括两类：国会通过的和没有通过的。没有通过的决议多数仅停留在提出阶段，没有付诸表决等后续程序。自1998年以来，美国国会通过的有关支持台湾参与WHO的决议共3份，分别是：1998年10月10日众议院通过的H.Con.Res.334决议，1999年4月12日参议院通过的S.Res.26决议，和2000年10月19日参众两院通过的H.Con.Res.390决议。没有通过的决议占大多数。
而从决议的具体内容来看，这些决议又可以分为四个阶段：1991年-1997年为第一个阶段，1998年-2000年为第二个阶段，2001年-2008年为第三个阶段，2009年-2016年为第四个阶段。各阶段所涉内容具体特点如下：
在第一个阶段，美国国会在所通过的决议中关注的是支持台湾“加入”联合国的问题。1991年，美国国会首次操作台湾参与WHO，为台湾扩大“国际空间”“鸣锣开道”。该年所提决议标题为“表达国会支持台湾“加入”联合国等国际组织的立场”。在实质内容上，则表述台湾“加入”联合国和其他国际组织的强烈愿望，要求台湾及其2000万人民应当在联合国和其他国际组织中拥有代表，同时国会还认为台湾“加入”联合国和其他国际组织符合美国的“最佳利益”。②1992年决议与1993年决议在标题及内容上都与1991年相类似。③自1994年“台湾政策评估报告”的通过，④1995年的决议在内容上稍有变化，此时美国国会在内容上没有重点阐述台湾的代表权问题，而是以“台湾政策评估报告”为“肇始”，认为台湾应该“充分参与”联合国，包括获得联合国的席位。此外，决议中还宣称美国政府应立即鼓励联合国设立一个“特设委员会”，研究台湾加入该组织及其有关机构的问题。⑤同年的另外一份决议在内容上与前述决议相似。⑥到1997年，其“理论基础”开始发生变化，增加台湾于1993年提出的“平行代表权”的相关内容，并表示美国政府应立即鼓励联合国采取行动，考虑台湾在国际社会中的独特情况，采取全面解决办法，在联合国及其有关机构中“接纳”台湾。⑦
自1998年开始，美国国会的关注重点开始有了变化，从支持台湾“加入”联合国转向支持台湾参与WHO活动。1998年2月12日，美国国会首次采用了“关于台湾参与WHO”作为决议名称，⑧内容也从此前一般性地论述台湾参与联合国和其他国际组织的“必要性”调整为专门只论述台湾参与WHO的“必要性”，也即聚焦的重点从综合性的主题变为单一性的主题。与此同时，在推动台湾参与WHO的具体策略上，美国也从此前的推动“加入”转变为推动台湾“有意义地参与WHO的活动”。例如，在同年10月10日众议院通过的H.Con.Res.334决议中，决议内容已经不再讨论台湾在WHO的代表权问题，而是将目光转向台湾如何“适当且有意义地参与世界卫生组织”。
在此阶段（即第二个阶段），美国国会共通过了三份相关决议，除前述1998年10月10日通过的H.Con.Res.334决议外，另外两份分别是1999年4月12日参议院通过的S.Res.26决议和2000年10月19日参众两院通过的H.Con.Res.390决议。就这三份决议的共同点来看，其内容与美国国会1999年12月7日通过的第106-137号生效法案基本相同，均强调“台湾及其人民应该适当且有意义地参与世界卫生组织”。这三份决议的不同点在于，1998年10月10日众议院通过的H.Con.Res.334决议认为美国的政策应该是在世界卫生组织中采取一些举措，让台湾以符合该组织要求的方式进行有意义的参与。1999年4月12日参议院通过的S.Res.26决议指示国务卿向参议院外交关系委员会报告国务卿为履行1994年“台湾政策评估报告”中所作的“承诺”而采取的措施，强调美国应当更加积极支持台湾加入“接受非国家为其成员”的国际组织，并寻找在国际组织中“倾听台湾声音”的途径。2000年10月19日参众两院通过的H.Con.Res.390决议与前两份决议的不同之处在于，该决议引进1999年第106-137号法案的“指示”，并“批评”国务卿在该报告中未能公开支持台湾参与国际组织，没有遵循1994年“台湾政策评估报告”的“精神”。⑨
第三个阶段，美国态度和立场再次调整,在一定程度上部分“回转”到了第一阶段的立场，即再次强调为台湾谋求“完全和平等的会员资格”；但与之前不同的是，美国在此阶段为台湾谋求的会员资格是有限的，即基本局限于WHO等特定国际组织的会员资格，而非联合国的会员资格。美国国会不再“延续”第二阶段所谋求的台湾“应当适当且有意义地参与世界卫生组织”，而是谋求台湾在联合国专门机构中“享有完全和平等的会员资格”。自2001年8月2日H.Res.221决议的提出，直到台湾于2009年受邀世界卫生组织大会的观察员之前，美国国会在多个决议上声明台湾在联合国及其他国际组织“享有完全和平等的会员资格”。⑩在2005年的H.Con.Res.154决议中，更是直接将标题命名为“表达国会认为台湾应在世界卫生组织和其他国际组织中获得完全和平等的会员资格”。在内容上，表示美国应带头“谴责”台湾被排除在2005年世界卫生大会之外的行为。⑪
第四个阶段，美国国会立场再次调整，决议不再专门阐述台湾参与WHO的问题，而只简单提及了台湾应当具有联合国的会员资格。⑫
通过前述介绍可以看出，美国国会在介入和推动台湾“国际空间”的问题时，每个阶段的侧重点各不相同。美国国会对台政策会随着台湾局势和两岸关系的相应变化而进行相应调整。在前面三个阶段，台湾开始提出和主张“重返联合国”，并践行激进的“台独”主张。美国国会在此三个阶段所通过的系列决议，正与台湾“台独分子”的相关行为“相呼应”。而到了第四个阶段，随着马英九放弃“重返”或“加入”联合国的主张，转而谋求“有意义地参与联合国专门机构的活动”，两岸关系出现了明显缓和，在此背景下，美国国会在相应决议中也随之缓和，没有“重复”前述三个阶段的相关内容。
（二）有效法案
第二类是有效的法案。自上个世纪九十年代末期以来，美国国会参众两院通过并经由美国总统签署生效的类似法案共有6份，但此6份法案有一个共同的特点：聚焦于推动台湾参与世界卫生组织。这6份法案分别是：1999年12月7日通过的第106-137号公法、2001年5月28日通过的第107-10号公法、2002年4月4日通过的第107-158号公法、2003年5月29日通过的第108-28号公法、2004年6月14日通过的第108-235号公法和2022年5月13日通过的第117-124号公法。
在这6份法案中，第一份法案是在李登辉在任期间通过的，中间四份是在陈水扁在任期间通过的，最后一份则是蔡英文上台之后通过的。马英九在任期间，美国国会并未通过类似法案。无论是李登辉、陈水扁还是蔡英文，都是推动“台独”运动的“关键性”人物。在这个意义上，有效法案与第一类决议是有类似之处的。美国国会通过决议和法案不断向台湾释放支持“台独”的信号。这些通过的法案与决议，与台湾当局的行动存在密不可分的联系。
而从法案的标题和具体内容等来看，其具有如下几方面的特征：
首先，6份法案的标题“大同小异”，关注议题高度聚焦。从标题来看，美国干涉台湾参与WHO的行为具有“承接性”。除第107-158号公法之外，前三个法案均命名为：关于台湾参与WHO的法案（Concerning the Participation of Taiwan in the World Health Organization）。2004的法案标题命名为：处理台湾参与WHO的问题。⑬而在2022年最新通过的法案中，更是“直截了当”地指示国务卿制定一项战略，以恢复台湾在WHO的观察员地位。⑭法案标题的“小异”也可以反映出美国在加大对台参与WHO的支持力度。
其次，从具体内容来看，各法案的内容总体上都可分为两部分：第一部分为论证台湾参加WHO的“必要性”与“可行性”，第二部分则表达美国支持台湾参加WHO的“坚定”态度及国务卿应当采取的措施。当然，6份法案具体内容也存在一定的差异：前5份法案均强调台湾应当“适当且有意义地参与WHO”，最后一份法案则直接指向了恢复台湾观察员身份问题；前5份法案在第一部分都提及到了美国国会1994年通过的“台湾政策评估报告”，通过援引该报告来为美国支持台湾参与WHO提供充分的“政策依据”，第六份法案则未提及。
最后，从法案发展演变角度来看，后述法案大多只是在前述法案的基础上对台湾参加WHO的“必要性”与“可行性”进行“理论”或政策上的适当扩充。例如，第三份法案对第二份法案即第107-10号法案的修正就很简单，一是将布什总统在其致参议员姆科斯基（Murkowski）的信中的一个“要点”增加了进来，此“要点”是：美国应该寻找机会让台湾在国际组织中发出声音，以便为国际组织作出贡献；二是增加了美国卫生部长汤普森（Tommy Thompson）有关将支持台湾以观察员身份出席世界卫生组织大会的言论。⑮
相较于前5份法案的这种“小修小补”，第六份法案的逻辑特别值得关注：在该法案中，美国国会认为，在美国历届政府、国会以及有类似想法的世界卫生组织会员国的支持下，台湾于2009年收到了WHO邀请，从而能以观察员身份出席世界卫生大会。⑯显然，在美国国会的理解中，台湾能够在2009年收到WHO邀请函，这应“归功”于其对台湾持续不断的支持，并认为台湾此后能够连续8年收到邀请，收到邀请就理应成为“惯例”。但是，随着蔡英文上台后拒不认同“九二共识”，此“惯例”不灵了：自2017年起台湾就没再收到WHO的类似邀请函。美国国会把大陆在马英九在任期间所释放的善意（即允许台湾以“中华台北”名义、以观察员身份参与世界卫生组织大会的活动）“归功”于自身的支持，这真的是“贪天之功”，逻辑上完全颠倒黑白。
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