中评社北京11月9日电／2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》提出，“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。日前召开的中央金融工作会议再次强调从这五个方面“消除监管空白和盲区”。这不仅符合国际金融监管改革的趋势，更是中国金融安全和金融监管的内在需求。
机构监管与功能监管在职能上互为补充
光明日报发表中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员董小君文章分析，从监管职能划分来看，金融监管分为“机构监管”和“功能监管”两种方式。
“机构监管”是以金融机构法律地位来区分监管对象，是由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管。这是历史上金融监管的主要方式。由于设置了“防火墙”，因而避免了各金融机构间的风险传导。但“机构监管”的监管标准难以统一，又会造成监管差异，甚至诱发监管套利，不利于公平竞争。
“功能监管”能够弥补“机构监管”的不足。功能监管是以商业行为来判断监管边界，是以金融产品的性质及金融体系的基本功能来设计的。与机构监管模式相比较，功能监管的优势在于：不仅能够有效判断金融创新产品监管权责的归属问题，而且标准统一，提高了监管的公平性。但是，功能监管会提高管理成本，加重监管负担。而且，“良好区分产品边界”是功能监管的前提，但随着创新产品的不断增加，产品的边界越来越难以界定。因此，功能监管与机构监管各有其优势和局限性。
2017年，根据第五次全国金融工作会议要求，在“一行三会”之上设立国务院金融稳定发展委员会。2018年3月，经党的十九届三中全会和十三届全国人大审议通过，将原银监会和原保监会的职责进行整合，组建中国银行保险监督管理委员会，形成“一行两会”格局。2023年3月，《党和国家机构改革方案》开启了新一轮金融监管体制改革，对金融监管架构进行系统性重塑：顶层设计层面，组建中央金融委员会，不再保留国务院金融委；国家部委层面，设立国家金融监管总局取代原银保监会，推进人民银行分支机构改革，将企业债审批发行职责从发改委划拨给证监会；地方政府层面，剥离地方金融监督管理局管理职能，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。此次金融监管机构改革之后，形成了“一委一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管的关系。
行为监管体现了“双峰”监管的理念
文章指出，从国际监管改革趋势看，行为监管的作用日趋重要，它体现了“双峰”监管理念。所谓“双峰”监管，就是将金融监管机构分成两个，一个维护金融体系稳定，另一个保护消费者。即“审慎监管+行为监管”这“双峰”。英国经济学家迈克•泰勒形象比喻，审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法、违纪行为后会立即处罚，对当事人严肃问责。
“双峰”监管的优势是职责权限划分明确，将行为监管主体和审慎监管主体分离。由一个金融监管机构负责相关金融机构的审慎监管，即“左眼监管安全”；由另外一个独立的机构负责商业行为和消费者保护问题，即“右眼监管服务”。既避免功能重复，又消除监管漏洞，在很大程度上减少了监管机构之间的监管冲突和恶性竞争。当金融稳定目标与消费者保护目标发生冲突时，“双峰”监管模式明确规定，审慎监管机构首先应以金融稳定为主。
从国内实践看，2011年以后，“一行三会”都在各自领域设立了金融消费者权益保护部门，形成了一种分业体制下的“内双峰”监管体制。2017年全国金融工作会议提出“更加重视行为监管”，此次金融工作会议进一步提出“加强行为监管”。由于央行不负责金融机构的微观审慎监管，能着眼于整个系统、系统内各方关系，在行为监管方面具有天然的优势。
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