童振源

　　二○○二年一月二十四日，中国副总理钱其琛在纪念“江八点”七周年的会议上表示，两岸在加入世界贸易组织（WTO）之后，在经济全球化与区域经济合作的趋势下，都面对巨大的发展机遇与挑战。因此，为推动两岸经济关系上升到一个新的水准，建议建立两岸经济合作机制、密切两岸经贸关系。

　　两岸经济关系日趋密切

　　过去十八年（一九八七至二○○四年），两岸经贸交流发展非常迅速，台湾与中国大陆已经是彼此非常重要的贸易与投资伙伴。在贸易方面，从一九九三年起，中国大陆已经成为台湾的第三大贸易伙伴，仅次于美国与日本。二○○三年，中国大陆首度超越美国成为台湾的第一大出口市场。该年台湾对中国大陆的出口为三百五十四亿美元，占台湾出口的百分之二十五，进口额为一百一十亿美元，台湾享有贸易顺差二百四十四亿美元，为台湾的最大顺差来源。此一情况与台商投资中国带动出口，可以说息息相关。

　　在投资方面，从一九九二年起，中国大陆已经成为台湾在每一年对外投资最多的地区。根据台湾的统计，到二○○四年八月台湾累计对中国大陆投资总计三百八十七亿美元，相当于台湾总对外投资额的百分之四十八点九。事实上，官方的数字严重低估台商投资中国大陆的金额，因为很多对中国大陆投资的台商没有向台湾政府报备或低报金额。

　　两岸经济整合之所以那么快速，主要是受到市场力量与经济利益的驱动。例如，从一九九五年到二○○○年期间，资讯科技产业的台商每转移百分之一的生产能量到中国大陆，他们在世界市场的占有率平均便增加百分之零点五，这是非常惊人的经济利益。两岸政府某种程度上都服从于这样巨大而难以抵挡的市场力量，逐渐采取更加开放的两岸经济交流政策。

　　密切的经济往来产生多方面问题

　　然而，自从一九九五年台湾前总统李登辉访美之后，中国大陆片面切断海峡交流基金会（海基会）与海峡两岸关系协会（海协会）的协商。从此以后，两岸便缺乏正式的谘询与协商机制，以处理两岸经济交流与政治互动的问题。由于目前两岸仍处于敌对状态，而且没有适当的协商机制，两岸密切的经济往来产生至少包括三个方面的问题：

　　一、台商人身安全与投资权益保障的问题。

　　二、两岸渔事纠纷。在过去十多年的经济交流当中，渔事纠纷是一直困扰两岸的问题。

　　三、加入WTO后的两岸经贸纠纷。两岸在二○○一年底加入WTO之后，很多两岸经贸的纠纷也开始浮上台面。可以预期两岸在未来的经贸冲突会愈来愈多，特别是，台湾至今仍然单方面限制中国大陆对台湾出口部分产品与投资。

　　此外，在最近十年，全球兴起一股签订区域贸易协定的风潮。近年来，中国也非常积极推动区域自由贸易协定的进展：与东盟签订自由贸易协议，于二○一○年建立十加一自由贸易区；与香港、澳门签订“更紧密经贸关系安排”（CEPA）协定；推动“上海合作组织”成员国之间的贸易与投资便利化，并且倡议逐步建立与中亚周边国家之间的“上海合作组织自由贸易区”；与印度研究设置自由贸易区的可能性；与日本、韩国共同研究建立“中日韩自由贸易区”的可能性。同时，中国倡议与东盟、日本、南韩共同组成规模更大的“东亚自由贸易区”。

　　面对亚太地区的经济整合，台湾也必须思考自己的战略。以重要贸易伙伴而言，台湾应该考虑与其前四大贸易伙伴签署FTA，分别为美国、日本、中国大陆与香港。固然美国与日本是台湾签订FTA的最优先目标，但台湾也应该务实考虑与中国大陆及香港签订FTA的可能性，因为他们是台湾的第三大与第四大贸易伙伴。而且，中国大陆也是台湾对外投资最多的地区，两岸的FTA将强化台商在中国大陆的竞争力与提高台湾作为亚太营运中心的契机。

　　建立两岸经济合作机制的目的

　　在这样的背景下，钱其琛指出“两岸经济合作机制”的目的并不是为了促进“三通”（或“直航”）。在二○○二年七月于上海召开的“两岸经济合作机制”会议（简称“上海会议”）上，中国大陆学者与前国台办资深经济官员解释“两岸经济合作机制”的两大目的是：

　　一、解决两岸经贸大量交流衍生的问题，尤其是解决“三通”以后的问题。

　　二、进一步促进两岸经济上的合作。虽然目前两岸经济交流已经很热络，但未来台湾还会有很多新兴产业出现，所以两岸经济应该更密切合作，协力应付经济全球化的机遇与挑战。

　　如果从两个经济体的正常经济交流与整合的角度来看，两岸经济合作机制应该可以包含更多功能，也是两岸在未来必需面对与解决的问题。简而言之，两岸经济合作机制的功能可以包括“三个解决与三个促进”：（一）解决两岸经贸纠纷；（二）解决两岸经济犯罪；（三）解决两岸对抗的情势；（四）促进两岸产业部门的合作；（五）促进两岸法规的和谐化与标准化；（六）促进两岸贸易政策与经济发展政策的协调与合作。

　　关于第三项，如果两岸依然对抗，两岸实在很难建立常态的管道协商，更不用说要促进两岸经济的合作与政策的协调。中国全国政协港澳台侨局局长乐美真在“上海会议”上便强调，两岸必须有和平的环境，中国不要对台湾进行军事威吓，两岸才有可能讨论经济合作机制。上海浦东台湾经济研究中心研究员盛九元也认为，建立经济合作机制的前提是：“重塑两岸之间的政治互信，确立彼此相适应的政治基础”。否则，“经济合作就难以真正形成良性的、制度化的机制”。

　　此外，第六项的范围可以相当广泛，包括降低关税与非关税障碍、贸易与投资便利化协定、保护智慧产权、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟（共同的财税与投资政策、共同的货币政策、共同的社会福利政策）等等。特别是，面对全球化与区域整合的趋势，两岸应该思考透过经济合作，创造双赢的局面。这一切的进程，都视两岸经济整合程度、两岸谈判与互动进度而定。

　　两岸经济合作机制的可行方式

　　要建立“两岸经济合作机制”一定要有两个认知：第一，这项机制一定要有两岸官方的授权、参与、协商与配合，而且要尽量降低政治的干预，否则无法落实这项机制。在“上海会议”上，中国大陆的学者与官员普遍认知到这一点，并强调两岸政府都不要以政治干预两岸经济交流，包括不要强调“一个中国”、甚至要放弃“国家内部事务”作为两岸经济交流的前提。一位北京资深涉台官员强调：“如果台湾不愿意承认‘九二共识’、‘一个中国’原则，两岸还是可以谈两岸经济合作机制”。

　　除了少数个案的安排之外，两岸民间对民间的协商方式不可能解决两岸合作机制所涉及的公权力的分配与国家政策。上海东亚所所长章念驰指出，“诸如台商权益保障协议、双向投资保障问题，及仲裁、劳务输出、检疫打击走私与经济犯罪、疫情控制、金融协议、运输协议、智慧财产权保护、双向课税等问题，公司对公司是没有办法解决的”。

　　第二，两岸目前仍处于敌对状态、主权争议状态，两岸协商与对话都涉及到彼此的定位，因此必须谨慎处理彼此的定位，才有可能逐步建立这项经济合作机制。例如，在二○○三年十一月十二日，中国商务部副部长安民表示，随着CEPA逐步落实，以及中国、东盟自由贸易区谈判的进展，“大中华经济贸易区已经跃然纸上”。与此同时，中国大陆表示希望和台湾有类似CEPA的安排，促进两岸经济发展。由于中国大陆没有适当处理彼此的定位，台湾便立即回绝中国大陆提议，表示台湾不可能循港澳模式与中国签订CEPA，但台湾愿意在WTO的架构下，与中国洽商FTA、解决两岸经贸问题。

　　关于具体推动的方式，前国台办经济局长、北京清华大学台研所所长刘震涛建议：“学者先走、自由沟通、政府支援、案例积累，逐步形成两岸共识与惯例。”特别是，他建议学者在这过程中要充分发挥作用，并且受到两岸官方的重视。

　　乐美真则指出三个阶段的做法：第一阶段，各自规范，对自己的环境制定政策。第二阶段，个案的共同规范。例如金门协议中关于两岸人员遣返的问题及台港航线的安排。三通也可以视为个案的安排问题。未来协商过程中，技术性的官员必须参加，才能够定案。第三阶段，通案的共同规范。

　　此外，章念驰也建议，两岸学者可先就“两岸经济合作机制”进行双边与多边的讨论，再让产业界、学术界、政府界共同讨论。再者，他强调，“两岸经济合作内容，宜先易后难，农业与服务业宜先行，生产要素先行。在‘便利化’名义下，做到资源共用、市场分享，从单一合作，到货币合作，政策合作，逐步推开。机制的建立可以借鉴‘惯例’、成功的案例、已有的WTO或APEC中的法则等，作为基础”。

　　尽管上述三项建议都试图由简入繁、由个案到通案，但都缺乏具体的实践机制。例如，在刘震涛的建议中，认为学者先行、自由沟通、政府支援；在乐美真建议中，认为“技术性官员”必须参加，由个案逐渐累积案例、形成共同规范；在章念驰的建议中，认为学者先行，再让产业界与政府界加入。也就是说，在他们的建议当中缺乏一个有效的互动机，或者没有提出具体操作的办法。学者的参与顶多祇是开个头、扮演谘询的对象，没有实务界与政府官员的参与支持是无法成大局的。

　　基于上述的考量，笔者认为达成“两岸经济合作机制”的有效方式有三：第一，立即恢复海基会与海协会的会谈；第二，透过既有的WTO与APEC沟通管道；第三，透过作者设计的三个进程。第一、二种方式较为快速达成，第三种方式则需要很长的时间才能完成。要采取哪一种方式，完全端视两岸政府的态度与目的。

　　第一，海基会与海协会未来就是两岸授权协商的管道，而且曾经就两岸经贸交流所产生的问题进行协商。如果北京能主动恢复两会接触，相信两岸可以立即针对两岸经贸交流问题与合作进行协商。游锡堃指出，两岸曾经在一九九三年透过两会针对“两岸经济合作机制”进行协商，甚至还成立工作小组。所以，他建议，北京恢复两会协商便是建立“两岸经济合作机制”最快的方式。

　　第二，目前两岸已经都是APEC与WTO的成员，两岸应该主动透过APEC与WTO既有的官方沟通管道，建立协商的机制。例如，在部长级会议聚会期间，台北与北京可就两岸直航、经济合作、以及其他功能性议题进行务实协商。两岸在APEC与WTO的架构下交往，争议最小，既可以平等协商、权利义务清楚，以经济议题协商为主，也不会引发“一个中国”的争议。

　　第三，两岸可以透过下列三个过程，逐步在长期建立经济合作机制：

　　一、两岸经济论坛

　　“两岸经济论坛”具有沟通、交流、建立互信的功能，也是下阶段建制化机制的基础。论坛的参与对象可以是纯为学术界与务实界（产业界）的民间，也可包括以私人身份参加的官员，视两岸的互动而定。在初期，“两岸经济论坛”应以产业公会或民间专业组织主导运作、学者配合，但是两岸官方必须给予一定的资源、授权与政策的支援，甚至直接参与。此外，论坛的形式是多元的，而且同时存在多个产业与专业论坛，讨论“三个促进、三个解决”的经济合作内容。在逐步交流的过程中，两岸逐步建立互惠、互信与平等的常态对话机制。

　　二、两岸经济合作理事会

　　在发展成熟之后，“两岸经济论坛”可以慢慢过渡到常设的“两岸经济合作理事会”，进行半官方的对话与合作。同样的，“两岸经济合作理事会”也是多元的，同时存在多个合作理事会。视上阶段“两岸经济论坛”发展的成熟度与双方的接受度，两岸对口单位再决定是否过渡到第二阶段。

　　“两岸合作理事会”将由两岸政府指派处长级以下的技术官僚与民间代表参加，是常设的组织，具有半官方的性质。在“两岸合作理事会”开会时，两岸进行平等协商与合作，并透过双方行政部门与议会的背书，落实协议的内容。

　　三、两岸经济联盟

　　在发展成熟之后，“两岸经济合作理事会”可以渐渐过渡到常设的“两岸经济联盟”，将上述多元的合作理事会逐渐整合为单一的“两岸经济联盟”。“两岸经济联盟”由双方次长级与部长级官员组成，建立实质的官方协商机制。除了次长级、部长级会议之外，“两岸经济联盟”也可以成立总理级与元首级的高峰会，为两岸的最高协商机制，落实两岸的经济合作与整合。

　　必须特别说明的是，两岸参与的层级由技术官僚逐渐过渡到总理与元首，但是名称上面都可以更加弹性处理，以避免两岸政治上的障碍。

　　总而言之，根据上述三个进程的设计，“两岸经济合作机制”应该从最基本的民间论坛开始，由下而上，逐步建立合作与互信的管道，慢慢形成半官方的对话，再到两岸官方的常设协商机制。

　　(原载《中国评论》二○○五年五月号，作者系台湾政治大学中山人文社会科学研究所助理敎授，远景基金会中国经济分析计划主持人）