杨　莹（杨莹,深圳市文物管理办公室。）

　　【中文摘要】非国有文物保护单位的保护工作由于缺乏相关的法律基础、其所有人保护意识澹薄等因素举步维艰。但是，由于文物的稀缺性和不可再生性，该类遗产的保护是我们必须去面对的问题。本文从案例研究着手，划分出三种不同保护主体的运作模式；从案例研究中剖析，提出该类遗产保护问题对策必备的理论依据；最后根据上述分析，提出针对深圳本地实际情况的具体措施。

　　【关键词】文物保护　产权　管理 

　　Abstract: The management and protection over the private-owned cultural relics under state protection are difficult for the lack of law and awareness of the owners. However, as the cultural relics are rare and nonrenewable, their protection is an unavoidable task for us. Through studying the cases, the thesis raises three different modes of protection, the strategies and measures of protection.

　　Keyword: heritage conservation　property right　management

　　

　　前　言

　　从1982年颁布《中华人民共和国文物保护法》，标志着以文物保护为中心的历史文化遗产保护制度的形成起，至2002年以来新文物保护法的实施，我国的文物保护工作在文物本体保护、与城乡建设相协调、促进社会文化事业等方面均取得了较大成果，管理体系日趋完善。但随着城市化、现代化建设的加快、相关新的法律法规的陆续出台，原有管理体系、法律依据也存在一定的滞后，比如非国有文物保护单位的保护。

　　根据产权所有人的不同，文物保护单位分为国有、集体和私人所有，据统计深圳市市级以上文物保护单位中，属于非国有的占50%，数量不可小觑；在管理上，大部分非国有文物保护单位，由于其产权所有者保护意识的缺乏、对自身保护责任的不明确、对文物及其所附属土地的趋利动机等原因，政府对其的保护管理工作无法顺利展开，甚至受到产权所有者的扺制；从法律基础上，《文物保护法》第二十一条明确规定“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”，但由于缺乏相应的监督奬惩制度和有效的对私人的约束手段而使该规定无法得到实质性的执行，正所谓“弱法等于无法”，由于缺乏根本的法律依据及可操作性程序，该类遗产的保护絶大部分处于无序状态中。

　　由于文物的稀缺性和不可再生性，非国有文物保护单位的保护是我们必须去面对的问题。有鉴于此，本文从案例研究着手，通过对不同案例的归类分析、研究总结并提出初步对策，以期对该类文物保护单位的管理工作提供具有建设性的解决思路。

　　一、三种模式的分析研究

　　尊重私人产权是对该类文物保护单位进行管理的首要法律原则，自此基础上衍生出了对该类文物保护单位三种管理模式：政府主导的产权转移、私人主导的法律（规）约束及政府与私人合作模式。

　　（一）政府主导的产权转移

　　1.1产权充分转移

　　1）产权置换——厦门万顺楼

　　概况：厦门万顺楼为市级文物保护单位，为近现代建筑遗产，面积为800多平方米。产权置换前为印尼华侨所有，由于年久失修损坏严重，已成危房建筑。厦门市政府通过八套安置房和几十万现金，合计五百万将该楼收归国有。

　　产权关系分析：该案例中，以现金加实物为代价，将文物保护单位的所有权一次性完全收归国有，产权过渡清晰明朗，合法高效，但其中所有人的意愿及政府的财力较为关键，因此模式推广有一定的困难。

　　1.2 产权不充分转移——开平雕楼、大万世居

　　1）产权托管——开平雕楼

　　概况：开平碉楼的产权人众多，且分散在全球不同国家和地区，因而将这些“分散”的遗产集中起来统一管理，理顺产权关系，成为对碉楼实施抢救性保护的首要任务。开平市政府采用了“产权托管”模式，通过与海外业主签订授权书，政府获得碉楼的管理权，并对其进行保护修缮工作。 

　　产权关系分析：通过开平市政府与业主签订“授权书”，将碉楼产权中的使用权与管理权分解出来，由业主委托给开平市政府，政府出资承担碉楼的维修工程。该模式中，在部分产权的让渡上政府与业主易达成共识，进而能尽快对碉楼实施保护维修，具有一定的可操作性。但由于政府承担了修缮工作，对雕楼的利用做出了关键的贡献，根据按资分配的原则，政府是否因此将具有应得的收益权；另政府取得的使用权及管理权如何在保护的前提下再过渡回去等将是后续管理的潜在问题。

　　2）房屋租赁——深圳大万世居

　　概况：大万世居位于龙岗区坪山街道，为曾姓家族所有。2005年，街道办以每平方米1元的租金（21万/年，期限为10年）将大万世居租赁下来，获得了10年的使用权与管理权。

　　产权关系分析：在该租赁模式下，政府有偿（以租金方式）获得大万世居的使用权与管理权，由政府出资承担维护和管理之责。与上述托管模式相比，该模式同样存在是否享有应得的收益权及租期到期后的管理等潜在问题。

　　分析上述两种不充分的产权转移模式，可发现政府均是有偿或无偿地获得产权下的使用权，取得某一时间段的管理权和使用权，在该时间段内对文物进行保护维修及管理。业主的保护意愿及对上述潜在问题（如是否要分享收益权等）的考量，是该模式能否实施的重要因素；同时在有偿情况下，私人业主对租金的期望值能否得到满足也成为实施该模式的关键，如在深圳元勋旧址案例中，目前由于租金协议无法达成，其部分产权一直无法过渡。

　　（二）私人主导的法律（法规）约束

　　《文物保护法》已明确规定，非国有文物保护单位保护责任人为其所有者，该私人主导模式的思路则是通过配套法规条例，将保护责任人的基本行为明确化、条文化。

　　《杭州市文物保护若干规定》第六条明确规定“文物保护单位的产权所有单位或使用单位应当与文物行政管理部门签订《使用保护责任书》。产权所有单位和使用单位应负责文物的保养、修缮及安全工作……”，作为相应的处罚条例，第二十一条则规定“违反本规定第六条规定，文物所有单位或使用单位拒絶与文物行政管理部门签订文物保护单位《使用保护责任书》的，由文物行政管理部门责令其限期改正，逾期不改正的，由文物行政管理部门给予警告，并处以一千元以上五千元以下罚款。造成文物损坏的，责令其赔偿损失”。

　　该项规定是对《文物保护法》第二十一条的深化和细化，通过《责任书》的强制签订与执行，明确了保护主体，使得产权所有者对本身应承担的责任义务有了强制性的认识，对于非国有文物保护单位来说，私人业主必须承担全部的日常维护、修缮、安全等责任，对其有关文物的行为有相应的约束力，同时对其违反相关保护规定也作了处罚的规定，可以说是严格贯彻《文物法》精神，从法规建设上来看已根本上解决了非国有文物保护单位的责任人缺位的现状，但具体的执行仍与监督、奬惩力度有密切关联，其法规的有效性还有待下一步的实例检验。

　　（三）政府与私人合作模式

　　在法国，对于私人产权的历史建筑的修缮问题在立法上同样有明确的规定。1966年修改后的《历史古迹法》规定：对已被确认为文化遗产的古代建筑不得随意改造；如需维修，国家可随时提供经费支持；如因未能及时修缮而出现损毁，则国家有权命令遗产所有者实施修复并提供所需费用50%的资金支持。从上可看出，法国除了通过法律条文强行规定私人业主必须承担的保护责任之外，还通过政策和经济杠杆，即政策规定国家将补贴50%的维修资金，并免去因房屋出租时其所有人获得的个人所得税等手段促使私人主动保护〔1〕。政府允诺承担部分维修资金，并运用经济激励策略，促进形成“私人主导、政府辅助”的维修和管理模式。

　　二、对策初探

　　（一）理念是根本——坚持适度的“政府干预”的管理理念是解决该类遗产管理问题的根本所在

　　“市场失灵”是政府干预的理论基础和公共政策运行的重要依据。历史遗产保护，带来的是历史、社会、文化效益等“非货币化”的公共利益，是属于全人类的精神物质财产。从归属类分，遗产保护代表了公众利益，属于公共物品〔2〕；而由于“一个不加控制的市场会忽视社会需求，它的存在只是为了追求最大的私人利益和金钱上的满足”，在公共物品的供给方面，市场是失效的〔3〕。

　　以深圳元勋旧址为例，在政府介入前，业主为了能够获得更多的建筑面积和租金，对旧址进行随意的加、改建，破坏了文物的原真性，极大地降低了文物的历史文化价值，若不及时进行干预，恐不久后历史遗产将消失，其属于全人类的公共利益将损失殆尽；那么采取“租赁”的手段是否属于对市场进行控制呢？笔者以为不然。在租赁模式中，政府并不是扮演公共利益的代表者，而是将自己定位为市场中的某个参与者，与旧址业主进行“租赁”交易，其必然要受到市场经济规律的制约，如自愿平等、等价交换等原则——那么在该模式下，尽管政府主导，打着“政府干预”的招牌，却没有起到干预控制的作用——元勋旧址保护工作停滞不前、公共利益不断损耗，正是政府缺乏实质性干预而导致“市场失灵”的最好证据。

　　在明确政府干预的必要性及政府的自我定位后，有关历史遗产保护的法律法规的制定、经济策略的执行等，则必然要求向代表公共利益的政府一方倾斜，其形式是多种多样的：如在尊重私人产权的基础上赋予政府权力能强制要求私人必须进行保护工程（法国）、以“托管”形式无偿获得某一时间段的使用权（开平雕楼）或象征性地缴纳租金（大万世居1元/平米，月）获得使用权、签订保护责任书强制要求承担修缮（杭州）等方式。从上文较为成功的保护案例可看出，坚持适度的“政府干预”理念是策略制定、相关协调沟通工作的行动指南，是解决该类问题的灵魂所在。

　　（二） 法律是依据

　　如果说适度“政府干预”是解决该类问题的行动指南，那么法律法规的完善则是我们的行动依据。历史遗产的公共属性的存在，决定了它不能以普通的“物”来对待，尤其是文物保护单位，尽管属于私人产权，但絶不能抹煞其历史、文化、社会等公共利益，因此，笔者以为对待该类遗产保护立法上，在遵循保护私有财产的原则下，必须对产权所有人有所约束，以体现和保护其“财产”中的公共属性。对产权所有人的约束，可以在纲领性的法律中体现，如法国《历史古迹法》中赋权给政府强制要求私人采取修缮；也可以在相关配套的地方性的法规条文中作详细的要求和落实，如杭州签订《文物使用保护责任书》、广东签订《保护协议》等。针对目前私人业主无作为甚至拒絶保护的行为，以法律法规的形式将政府公共权力和私人必须承担的义务明确，为相关保护的行政命令、监督指导等的实施和执行提供了有力依据。而同时，完善监督和奬惩体制，加大执法力度是法律依据得到实施的必不可少的坚实保证。

　　（三） 教育为基础

　　在面对私人所有文物保护单位的产权问题时，私人业主的保护意识成为相当关键的环节：若业主能够意识到遗产保护的重要意义，那么在与政府沟通中会做出一定的经济上的让步，如无偿让出使用权，或者采取个人与政府共同出资的方式对文物进行修缮；若业主没有意识到甚至抗拒保护意识，那么在与政府沟通中不仅不让步，甚至有投机倾向，或者希望文物倒塌后可以获得更大的经济利润。提高全民众的文物保护意识，加强对其的保护教育工作以取得私人的配合甚至主动参与保护，是解决该类文物保护单位产权问题的基础所在。

　　三、对深圳非国有文物保护单位管理的几点建议

　　遵循“适度干预”的原则，政策制订者应从公共产品的管理者的角度，对文物保护单位的私有业主提出适当的强制性要求，对市场的“自发行为”进行约束，以保证公共利益的实现和延续。

　　（一）尽快制定和明确相关细化法规政策，签订切实有效的保护协议

　　根据《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第十八条“公民、法人和其他组织使用、管理不可移动文物的，当地文物行政主管部门…与使用者或者管理者签订保护协议，……”，《办法》中对保护协议的中规定的使用者或管理者应承担的责任以及若不履行保护职责或拒签协议，文物部门该如何强制执行等方面并未提及，因此其对私人业主的约束是无力甚至无效的。笔者建议深圳市文物主管行政部门以该《办法》为基本依据，明确细化保护协议内容，与产权所有人或（有效的）委托管理者〔4〕签订保护协议，主要包括：

　　①业主（管理者）必须承担的日常维护、维修、安全责任；

　　②接受文物主管部门的业务指导和监督管理；

　　③申请国家维修补助（合作模式、政府主导模式等）的条件；

　　④拒签保护协议不履行保护责任以及随意破坏文物、任由文物损毁的法律责任和赔偿要求等方面，同时加强文物监督执法力度，保证私人业主能遵照协议内容履行保护职责。

　　（二）根据深圳实际情况，制定关于私人文物保护单位赔付标准体系

　　针对非国有文物保护单位的业主不作为，“租赁”是目前深圳主要采取的产权转移管理模式，如大万世居、鹤湖新居、茂盛世居等保护单位，可以说该模式的实施在深圳有一定的可行性，值得推广。为了加强该模式的指导性和市内推广，笔者建议相关部门可考虑制定关于“租赁”模式下的赔付标准体系。该体系的建立应坚持“政府干预”理念，以“象征性支付”为原则，建议可参考深圳目前公益性住宅的租金标准，设定租金的基本值（属于强制行为，可与保护协议内的有关规定结合）；同时为增强灵活性，可将文物所处地理位置（牵涉到周边地价）、保存现状、保护等级、与周围环境协调等因素列为权衡值，对该基本值进行上下浮动。但是该赔付体系的建立和完善必须建立在大量的实例研究之上，需要配套的法律法规的支持，若以法规化的形式表现则全过程需要公众的理解与支持，是一个长久的工作。

　　（三） 开展多种多样的文物知识普及和教育活动

　　教育活动展开的形式和途径多种多样。

　　笔者建议，除了以深圳市为单位进行活动宣传、免费开放博物馆和文物景点外，还可以结合街道文化建设，由各街道办举办各种类型的座谈会，将影响面深入扩大至各个社区。除了上述传统的、小范围的活动形式，可主动利用互联网、新闻媒体等开辟“文物保护大家谈”、“文物论坛”等专栏，通过引导社会民众对一些重要保护事件的思考、讨论和分析（尤其是网友），来提高民众对遗产保护的关注度和保护意识。

　　其次，要充分利用“文化遗产日”扩大文物保护宣传力度，建议每年确定一定的活动主题，如“文物与城市建设”、“文物与工业遗产”、“改革开放历史建筑”等，围遶活动主题，展开针对不同社会背景、不同文化层次、不同年龄阶段人群的活动，尽可能地吸引全社会民众参与到文物遗产日的活动中来，尤其是要考虑青少年的兴趣和爱好，可与教育部门联合组织有关活动，吸引广大青少年参与其中。

　　四、 结　语

　　地区差异、经济发展水平不同以及居民保护意识强弱，决定了在面对非国有文物保护单位管理问题时，无统一的模式可循；唯有在面对实际案例时，不抛弃、不放弃，主动积极地抓住问题症结所在，有针对性地、灵活采取相关策略，以逐步实现一个共同的目标——将文化遗产完好地传承下去。

　　

　　注释：

　　〔1〕顾军：《法国遗产保护运动的理论与实践》，《江西社会科学》2005年第3期。

　　〔2〕所谓公共物品，是指那些只能为社会公众所享有的，具有非占有性和排他性的产品或服务。

　　〔3〕市场失效，包括：①市场竞争失灵或失效；②市场价格失灵或失效；③市场供给失灵或实效（就公共物品而言）；④对总量调节的市场作用失灵或实效；⑤对实现社会公平分配的市场功能的失灵或实效。

　　〔4〕深圳市文物局已于2004年签订了《元勋旧址保护协议》，但由于并不是与业主直接签订的，而是与所在社区股份有限公司签订的，从目前保护情况上来看，该管理者形同虚设。

　　

　　参考文献:

　　1.  史蒂文·蒂耶斯德尔、蒂姆·希思等着，张玫英、董卫译：《城市历史街区的复兴》，中国建筑工业出版社2006年版。

　　2.  徐素琴：《浅议“市场失灵”与“政府失灵》，《集团经济研究》2007年第4期。