广东省人民政府参事室广东文化组　广东省人民政府文史馆文学院

　　如何贯彻落实中央关于平安建设的战略部署，加速我国城市化进程？特区深圳市龙岗区以出色的“大综管”创举交出了一份十分成功的答卷，受到中央的高度赞许。为了进一步瞭解他们的成功经验，省委老领导方苞同志与有关省政府参事、馆员一起到龙岗区进行调研。特作以下调研情况汇报。

　　一、管理上严峻的难题，引发出新的理念、新的思路

　　深圳特区随着经济的迅速发展和农村城市化进程的加快，流动人口急剧膨胀，社会深层次矛盾逐渐暴露。管理人员不够，警力更是不足。在龙岗区400万的辖区人口中，户籍人口不到十分之一；龙岗的警力仅为深圳的六分之一，但要负担着管理三分之一人口的重任。而龙岗正逢大发展时期，是矛盾、冲突的高发期。这些难题给管理带来了前所未有的挑战。龙岗组织了一次次行动，天天突击整冶。人手紧缺，干部疲于奔命。如拆迁时，6个街道和职能部门齐齐参战，加班加点，干部群众没有休息的时间；计划生育、食品安全、“百日行动”等，都要基层“全民皆兵”。 

　　影响平安建设最严峻的问题是五难：一是管理体制难理顺：街道职能部门依条条纵向对基层进行管理，多头组队、多头建网，人员、信息资源严重浪费，效率低又扰民。街道的城管员、计生信息员、出租屋管理员等队伍达几百人。机构重叠，人员臃肿，突击式运动过多，行政成本不断增加。二是基层管理难落实：政策贯彻落实的最终环节是居民小组一级，而居民小组是自治组织，干部是群众选的，更多关注群众的直接现实利益，与街道的行政执行工作有时难以协调和磨合。街道的行政执行力必然打折扣，居民小组容易成为政府行政管理的盲点、空白。三是社区工作站作用难发挥：社区基本还按原来的村“两委”体制运行，“一个班子、四块牌子”——社区党（总）支部、社区工作站、居委会、股份公司，职能交叉，社区的财力、人力、管理服务上资源不足，运作不畅。四是街居服务难到位：作为区政府的派出机构，街道职责多元，责任重大，但行政管理能力较强，对社区的服务能力较弱，出现政府行为和群众需求脱节。五是常态、长效管理机制难建立：由于城市化时间不长，尚未建立长效管理体制，只能通过突击式的运动来整治，人力、物力投入太大。

　　平安建设受阻，怎么办？龙岗区知难而上，派员调查研究，从全局和战略高度，准确切入龙岗社会矛盾的要害点。2006年年初，龙岗区委召开平安建设大会，确立把工作重心转移到城市和社会管理上。随后，区第四届党代会上明确提出五年目标：建设和谐龙岗、效益龙岗、平安龙岗、生态龙岗，把和谐与平安理念提升到战略高度，做到家喻户晓。之后，果断地重拳出击：“百日行动”、“百日治安大整治”，破解治安难题；同步推行领导包点制——区委规定每周二包点领导必须深入到街道、社区和企业，超强度投入，帮助解决问题，强化管理的针对性和约束力。2006年全区成果惊人：全区盗抢案同比下降了50％，325个院区式小区实现“零发案”。

　　龙岗区及时总结经验，在此基础上，再次解放思想，确立新理念、新思路，开创“大综管”新格局。

　　二、开展试点工作，取得发挥“大综管”威力的经验

　　“大综管”就是一个综合治理、综合管理、综合服务三位一体的工作新体系。以设立各级“大综管”工作中心为平台，以推进数字化城管为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，切实整理条块管理力量，形成“指挥是一个系统，防范是一张网络，打击是一个拳头，执法是一个整体，服务是一个平台，管理是一个机制，应急是一支力量”的“七个一”工作新格局。龙岗区成立区“大综管”新格局领导小组及办公室，下辖“六个中心”。即依托区维稳办成立区矛盾纠纷排查化解中心；依托区综治办成立区平安建设中心；依托龙岗公安分局成立区治安防控中心；依托区司法局成立区社会矛盾人民调解中心；依托区应急指挥中心成立区应急协调中心；依托区出租屋综管办，整合现有出租屋综合管理、数字化城管和计生、劳动等管理系统，成立区维稳综治信息中心。与此同时，各街道相应设“大综管”工作中心，其日常工作由街道党工委分管政法副书记主持，在区“大综管”新格局领导小组及办公室和“六个中心”的领导下，负责辖区维稳综治和城市、社会管理工作的组织实施。

　　龙岗区以大鹏街道为“大综管”试点。大鹏街道于2007年5月下旬组织学习考察组赴上海、武汉学习考察，学习两地创新社区，条块联动管理，以人为本，服务到位等经验，在龙岗区委区政府的指导下，大胆摸索，首开“大综管”，不断实践。

　　大鹏街道总面积76.24平方公里，辖7个社区居委会、33个居民小组，总人口近7万人，其中户籍人口7400多人。大鹏街道党工委书记张耀讲述了“大综管”的动因，他说：这一大举措是严峻的管理形势逼出来的。他们进行“大综管”的做法是：

　　第一，根据龙岗区的“大综管”思路，把三级“大综管”落到实处：（1）街道成立“大综管”建设领导小组，由街道党工委书记任组长、街道相关领导任副组长，成员由各社区和职能部门负责人组成。将街道的应急中心、数字化指挥中心、维稳工作中心“三合一”，即建立街道维稳综治中心；（2）7个社区全部成立由党支部书记任主任的“大综管”建设领导小组，并相应成立社区维稳综治中心，配齐专抓治安防控工作的副主任，以综治、信访、治安、公安等联合办公；（3）把全街道32个居民小组整合成25个居民小组综合管理办公室，由街道科级干部兼任综管主任，居民小组长任副主任，一个综管办就是一个“小政府”，政府管理服务直接延伸到居民小组一级。

　　第二，建立责任捆绑机制，同网同责。一是划分网格：7个社区为中网；居民小组划为25个工作网格，实施网格化管理。定片、定点、定岗、定人、定责，分工合作，共同管理。二是整合资源：各类资源，实行“多网合一”、“多员捆绑”、“条块结合、以块为主”的管理形式。现将城管、计生、治安、出租屋、安全、劳动、查违等网合为一张网。街道领导、下派干部和各部门进驻网格的人员实行“责任捆绑”，分工合作，同奬同惩。三是街道把领导责任、机构设置、人力财力、执法职能、管理服务、考核监管等实施“六进网格”，以便年终考核，作为奬惩依据。

　　第三，以大综治“五张网络”实施群防群治。“五张网络”是隐患大排查网络、矛盾大调解网络、治安大防控网络、综治大协调网络、管理大集中网络。大鹏街道投入社会治经费，2005年500万元；2006年投入800万元； 2007年起预计过1000万元。“五张网络”分两期投入500万元，建立起了一套完善的电子监控网络，其中一类探头160多个，二、三类探头1688个，实现了对街道主要路口、海边、复杂场所、重点部位的24小时监控。

　　这些改革只有一个方向——政府的有效管理触角伸入最基层，即居民小组。

　　这样做半年以后，大鹏社区面貌发生了根本性的变化，取得成功经验。上级领导经过广泛深入调查认为，“大综管”在大鹏取得了五大成效：一是维稳综治基础进一步夯实，群众安全感增强。街道立刑事案件123宗，比去年同期下降35％，其中“两抢”下降21.9％，“入室盗窃”下降42.1％，走私活动基本絶迹，八大暴力案件明显减少，在上半年龙岗区治安形势评估中排全区第一。二是执行力和行政效能提高。通过网格管理和对人力资源的有效整合，解决了过去多头建网，多头组队又各自为政，一盘散沙的问题，合力出击，出击必胜。政府综合管理成本下降，行政效能增强。原来依靠大突击整治行动促工作，现在变成了常态、长效管理，工作效率成倍提高。如街道危房清理，改革前为了730多间危房的检查、安全，各级领导疲于奔命，遇到风灾更是夜以继日奔走也无法顾及，自从网格管理后，由一人监管、负责变多人监管负责。即使大风暴也确保不发生一起事故。三是社区管理向精细高效转变。实行网格管理后，各网格人员随时进入片区，处理突发事件。如6月中旬大暴雨，各网格人员及时到位，确保了危房不出意外。四是政府服务水平明显提高。区委书记余伟良说：“大综管”改革包括综合管理、综合整治和综合服务三大内容。大鹏街道开展的十项社区大服务活动，包括开展义工服务、关爱外来劳务工服务、阳光妈妈活动、文体进社区服务、民政服务、劳动就业服务、医疗保健服务、司法和人民调解服务、社区居民的贴身服务和窗口服务，有效地推进街道的平安和谐建设。重修村道、安装路灯等，使居民得到实惠。大鹏街道的鹏城社区，8名孤寡老人有了专职“保姆”，可以安度晚年。又如王母围过去排水不畅，曾发生过流行性疾病。综管办成立后，街道有意识安排城管办主任兼王母围综管办主任，去进行卫生整治，并实行“门前三包”，使这个片区卫生状况和环境有明显好转，受到居民和外来劳务工的赞许。王母围一桩困扰双方近10年的房屋纠纷，仅一个月就圆满解决了。五是干部工作作风发生转变。干部乐下基层，人手一册“民情日记”，想群众所想，为群众服务。目前，从街道下派到社区的干部职工达到263人，专业队伍达到25人，组织各类义工379人。

　　三、以点带面，全区迅速捏成一个拳头

　　试点数月后，龙岗区在全区范围内全面学习大鹏经验，全区13个街道都在推广大鹏的经验。

　　为顺利推广这些经验，区一级及时做到：

　　（1）区一级组织了对街道和相关部门分管领导、联络员的培训。各街道组织了对基层单位负责人、社区书记、工作站站长、治保会主任、居民小组长的培训。全区共培训各类管理人员2300多人次。

　　（2）各街道按照有利于力量整合，有利于长效管理的原则，对原有分散的工作网格进行全面整合。除龙岗和南澳街道暂未最终确定外，全区共划分13片、147网、1600多格。

　　（3）对各协管力量摸底登记，截至目前共摸查登记协管力量17324人。

　　（4）检查机构设置、办公场所。“大综管”各级组织机构都已挂牌；13个街道“大综管”工作中心和147个社区“大综管”工作办公场所均已落实到位。

　　龙岗的“大网格”已套住所有街道的“中网格”和各居民组的“小网格”，网网相扣，锁定平安局面。市民满意度大幅上升，90.3％居民认可居住环境的安全感。龙岗各街道实行大综管的热情十分高涨，成效显着。如龙岗街道投入500万元启动“大综管”，每个社区投入50万元。横岗街道以62网格实现全覆盖，原自然村划45个网格，后一些公司也纳入“网格”共设62个网格，网格管理人员达3000多人，每个网格有8到10名包点干部。居民们高兴地说：“毛主席时期的包村干部又回来了。”阪田街道划为9个网格和37个网点，整合力量1173人，办公面积8060平方米，维稳信息员528人。布吉街道、平湖街道等，也捷报频传，成绩喜人，许多矛盾化解在基层。坪山街道“大综管”的经验被南湖街道学习、借鉴。在龙岗，“大综管”己成专有名词，被海内外传媒传颂。目前，龙岗已用科技手段支持“大综管”，建起5万个电子监控点。

　　四、“大综管”模式的重要意义

　　2007年9月4日，中央综治委检查组一行来到深圳市龙岗区，以大鹏街道为考察点，检查龙岗区落实中央部署、开展平安建设的工作情况。中央综治委检查组长、中央政策研究室国际局局长周宁对龙岗区平安建设工作给予高度评价。他明确地肯定，龙岗的“大综管”管出了“大平安”，管出龙岗新天地。这是“一种创新”，“为全市全省乃至全国创造了好经验、好做法”。他认为，龙岗区平安创建工作有四大特点：一是认识到位。把执政为民放到首要任务，把主要精力放到平安创建工作上来，在平安创建工作中，强化“小题大做，以一当十”。二是分析问题实事求是。在平安创建工作上遇到的困难和问题，龙岗区不隐瞒，即使面对中央检查组，也敢于说出实际工作中尚未解决的难题。三是措施得力、扎实有效。龙岗区、街道两级政府都能把工作做到实处，并勇于创新突破，首创了“大综管”新格局，综合治理成效显着。四是目标清晰，重点明确。抓扒窝、禁摩、抓出租屋管理等，创出了好经验。

　　综上所述，我们认为龙岗的“大综管进社区”新模式有五点值得重视和推广：

　　（一）“大综管”源于城市化进程的实际需要，诞生于基层实践，解决管理上难以解决的难题，催生平安建设，有强盛的生命力，适应各大中城市的平安建设进程，值得学习和借鉴。

　　（二）“大综管”有科学理论支撑：在不增编增人的前提下搞大综合治理，符合经济学资源最优配置原理；“竖到底，横到边”的“扁平化”组织构架，符合组织构架和组织管理；由实践到理论再到实践。

　　（三）“大综管”有重要的现实意义。龙岗地广人多，人口素质偏低，流动性大，社会治安形势严峻，是制约全区经济社会发展的重要瓶颈。“大综管”模式集综合治理、综合管理、综合服务三位一体，必将推动全区城市和社会整治从临时性、突击式治标性向常态性、长效式、治本性管理转变，可有效解决这一瓶颈难题。

　　（四）“大综管”将为其他地区，特别是为经济结构、人口结构、城市形态与龙岗相似的社会治安、城市管理提供可资借鉴的综管模式和经验。广东的“城中村”数量多，在城市化进程中存在的各种问题较多，如果不把“城中村”纳入管理范畴抓好，将后患无穷。因此，龙岗的“大综管”经验对于我省“城中村”的改造和管理同样适宜。

　　（五）“大综管”为建设新龙岗带来深层次的启发意义，解决稳定问题和发展问题。下一步，狠抓“精细化管理”和“人性化服务”。大鹏街道党工委书记张耀说：“大综管”下一步直击社会管理深层问题，实施维稳综治和社会管理的常态长效机制。

　　

执笔人:洪三泰、朱崇山、戴胜德
2008年4月10日