——关于江门市高新技术开发区建设中征地工作的调查　　　　　　　　

　　广东省人民政府参事室社会发展组

　　2008年6月3日至4日，省政府参事室组织社会发展组的参事到江门市高新技术开发区（简称江门高新区）进行调研，在听取了江门市国土、农业、劳动和社会保障、法制、物价、信访等部门负责同志的情况汇报后，参观瞭高新区的典型企业和开发区中农民的企业，其“万亩征地零上访”的成功经验，值得借鉴。现将调研情况报告如下。

　　一、江门市高新技术开发区的发展情况

　　江门市高新技术开发区成立于1992年，1993年被批准为省级高新技术产业开发区，规划总面积47.1平方公里，2006年经国家国土资源部审核批准面积为12.21平方公里。

　　江门高新区的建设经过了两个阶段，1992年至2000年为起步阶段，也是最艰难的时期，主要任务是规划、征地和基础设施（三通一平）等建设。2001年至2007年为发展增长期。在历届江门市委、市政府的重视和支持下，目前江门高新区已初具规模，发展势头良好，主导产业已开始成型。到2007年止，引进工业项目共422个，投资总额124.9亿元。其中超1亿元投资的较大项目15个，外商投资项目90多个，总投资5亿美元，外资企业的总产值和税收占全区总值的比例分别为47%和65%。

　　江门市高新区工业总产值在2001年时为7.3亿元，到2007年增至132.6亿元（江门市同年的GDP为921.01亿元），平均年增长62.1%。上交税收2001年为3150万元，2007年增至3.19亿元，年平均增长47.16%，与江门全市相比，工业总产值增速高出约50个百分点，上交税收平均增速比全市高出约30个百分点。江门高新区已经成为江门市工业发展和税收增长较快的区域之一。

　　二、江门市高新技术开发区发展的特点

　　征地、拆迁及其过程中引发的矛盾是各地社会矛盾近十几年来较为突出的表现，在各类投诉、上访中占有较高的比例，被社会各界公认为一种不可避免的社会现象。然而，江门市高新技术开发区自建区以来没有发生过一次因征地而引发的上访事件。经过实地考察，我们认为江门高新区发展的最大特点不是它的工业产值增长快，不在于它的上交税收多，而是在于自始至今认真贯彻落实充分保障被征地农民的利益的政策，从而实现了城乡同步协调发展的社会效益，实现了构建和谐社会的目的。

　　江门高新区管委会在江门市委、市政府的领导下，始终把维护被征地农民的利益放在首位，在规划高新区的建设和发展的过程中，把农民的利益与农村的经济发展一并纳入规划之中，农民也成为高新区建设和发展的主体。现任江门市市长王南健同志是首任高新区管委会主任，在高新区起步阶段，他有一个明确的思想原则，“不能让农民太吃亏”，这是一句再普遍不过的百姓语言，其实际的含意是：在高新区征地的过程中，要充分体现国家和农民的利益并举，农民的土地被征用了，肯定是要吃亏的，但不能太过分。高新区管委会把握好这个“度”，形成了一个基本方案：在征用土地经过三通一平后，可以划留出征用土地面积总量的10~15%的权益给农民合作组织，农民合作组织可以选择自主经营或转让出售经营权。在这一阶段，农民和村委会絶大多数人选择了转让出售经营权的方式，其原因分析起来不外是利益的即时兑现，也说明他们对高新区的未来前景缺乏认识或没有信心。

　　从2001年起，高新区管委会成员作了新的调整，但政策并没有变，而是将政策原则更法规化，划归给村委会的被征用的土地仍为15%，但一律交村委会自主经营，村委会经营有困难的由高新区负责协助组织招商。

　　考察组一行到高新区也专门看了村委会自主经营管理的厂房和公司，高新区管委会提供瞭高新区周边有关的村委（如：麻一、麻二、麻三、东南、南山、古冲等）经济发展的调查数据，这几个村委会的村工业产值2007年都超过亿元，其中发展较快的麻三村村工业产值2001年为4312万元，2007年已达到4.35亿元，增长了10倍多，增幅较少的古冲村委会也达到了2倍。村委集体经济收入，麻三村2001年为1065万元，2007年增长到2303万元，南山村委会2001年为172万元，2007年增长到485万元。农民从村委集体经济收入的分配中获得了较好的收入，麻三村2001年人均从村集体经营收入中分得6039元，2007年增长至9802元；麻二村2001年人均收入为2938元，2007年增长至6320元，这些收入仅仅是村民从村集体经济收入分配所得，不包括农民自主经营的其他收入。

　　由于高新区的发展与农村集体经济同步发展，高新区的利益所在也是农村农民的利益所在，于是维护高新区发展的良好环境和生态就成了农民的切身利益和自身职责，所以这里的农村集体经济发达，农民安居乐业。这也就是为什么江门市高新技术开发区从建区以来没有发生过一次因征地而引发的上访事件，即所谓“万亩征地零上访”的根本原因所在。

　　三、探索解决“三农”问题的新途径

　　这次考察的一个重要收获，是江门高新区的建设和发展为解决“三农”问题提供了一条重要的途径。建设高新区，实际上就是造城运动，把原来的农村耕地按照某种城市功能进行规划和建设，使它成为城市经济发展新的增长点，既扩展了城市的地域，也扩张了城市的经济，现在初期为工业生产区，将来会发展成为城市的商业或住宅区。

　　生活在规划区内的农民，是那块土地上的原主人，自然的也应当成为高新区的建设的主人之一。现在有些地方因征地而出现的矛盾冲突，主要原因是规划建设者对原住民没有给予人性化的对待，没有把他们看成是主人之一，要把他们从祖祖辈辈生活的土地上赶出去，目的只为“圈地”，这样的做法是大量农民上访的最主要原因。“三农”问题只有通过大规模的城市化，才能根本解决，只有当大量的（70%-80%）农民不再以农业生产为生，“三农”问题才能说基本解决。也可以说，中国现在和过去所做的一切，都是为瞭解决“三农”问题而作的努力。中国“三农”问题解决的那一天，才真正是中国现代化实现的那一天。发展城市是为瞭解放农民，城市发展是“三农”问题解决的前提和基础，两者是统一的并非对立的。

　　可以认为，江门市高新区的建设，为当地“三农”问题的解决提供了最佳的时机，因为高新区的建设需要大量的土地，它将成为城市的一个部分，是城市延扩的区域。生活在这方土地上的农民从此丧失了赖以进行农业生产的土地，但同时他们获得了以其他行业为生的机遇，这对农村和农民来说是千载难逢的。

　　但这对城市的规划建设者来说却是难题，农民之所以为农民，是因为他们只有那么一点农业生产技能，脱离了土地，便无以为生。政府可以按政策给予他们以征地补偿，农民也可以获得一笔现金，有了这笔钱，有的农民可以由此获得新生，有少数农民由此而走向衰落。充分考虑被征地农民的未来，把他们纳入高新区的主人之列，使他们在脱离土地后能够获得基本的生活保障，在此基础上，进行技术技能的培训，以从事其他工作，使他们不再是“农民”。这就是江门高新区建设中解决“三农”问题的成功经验。

　　因此，可以认为，高新区的规划和建设，从宏观上来看，不单纯是建设一个城市经济发展的增长点、一个工业园区的事情，同时肩负着解放农民，使他们由农民转化为城市居民的任务（尽管目前在政策上还认为他们还是农村户口的居民），江门高新区的规划者和建设者们从主客观上尽一切的努力确保“农民转化为居民”这个过程的顺利进行，而这一点在实践价值与理论价值上都具有重大意义。

　　四、建立脱农保障制度

　　江门市高新区采用了“划留地”的方式为失去土地后的农民提供基本生活保障，实际做法是在工业用地上进行高新区的规划时，留出15%产权划拨给农村经济组织，由他们自主开发。

　　从开发区的角度来看，此方法称之为“规划保留地”。但是若从社会的角度来看，从“三农”转化的角度来看，它实质上是农民失去土地之后的生活保障基金（地），可简称为“脱农保障基金（地）”。之所以加“地”，是因为这项保障基金不是货币的形式，而是以土地实现的。上面说到，农民失去土地以后，他们的基本生活便失去了保障，农民要变成居民是一个相当长的过程，这个过程不单是生产方式的改变，也是生活方式思想方式的改变。这是我国城市化、现代化进程中必须完成的一个历史任务，作为政府来讲，完成这个艰巨的任务是需要支付成本和代价的，因此我们认为“划留地”是政府为建设高新技术开发区所支付的“三农”转化成本之一，是一条有效解决“三农”问题的途径。

　　　　调研组人员名单：

　　组　长：刘家琛　广东省人民政府参事

　　成　员：刘昌谋　广东省人民政府参事

　　方积干　广东省人民政府参事、中山大学教授

　　陈镜合　广东省人民政府参事、广州中医药大学教授

　　王则楚　广东省人民政府参事

　　邓小群　广东省人民政府参事室参事业务处副处长

　　王铁强　广东省人民政府参事室参事业务处主任科员

　　执笔人：刘昌谋

　　
2008年7月11日