周长瑚 

　　“十五”期间，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护方面没有完善的指标体系，幷且规定的目标也未完成。环境污染加剧，除受工业化快速发展影响外，也与我国现行的环保政策有很大关系。要完成“十一五”提出的环保目标，我们就必须改变目前无偿或廉价的环境使用制度，推进环境有偿使用制度改革，努力构建环境保护新机制。

　　一、我国现行环保政策存在的问题

　　（一）排污权无偿取得以及较低的排污费征收标准，使得环境被廉价甚至无偿使用。在我国现行管理模式下，企业获取排污权主要是通过申请排污许可证的方式实现的。是以行政审批免费方式向企业发放排污许可证，企业以零成本或作简单处理的低成本拿到了排污权，环境资源被不等价占有。而从排污费的角度看，我国现行排污费征收标准仍然偏低，与环境的真实成本或环境治理所需的费用相比差距很大。据环保部门综合测算，目前这种标准仅相当于治污成本的20％左右。这客观上使得一些企业认为缴纳了排污费，就承担了由自己造成的污染环境的责任，其实远远不够。

　　（二）“先排污，后收费”的排污费征收方式，使政府处于被动局面，难以约束企业珍惜环境。目前的排污费征收是一种事后行为，即企业污染在先，排污费征收在后。这样造成环保部门十分被动，很难对所有企业或企业的全部生产行为实施有效监督，也难以形成对企业的有效约束机制。同时，这种方式还将环保的责任过多地转嫁给了政府。政府为了征收排污费，需要维持庞大的征收队伍，设立监督机构。而企业缴纳排污费后，大多数企业实际上就不再承担污染治理的责任，这一责任最终落到了政府的头上。这使得政府不得不额外增加支出来治理企业生产中造成的环境污染。近年来，中央财政在“三河三湖”就投入了上百亿元治理资金，而企业不仅没有进行实质性的投入，还在继续污染环境，形成了一个“企业污染，政府治理”的恶性循环。

　　（三）目前执行的环境违法处罚标准过低。就超标排污处罚而言，我国仅在《大气污染防治法》中规定，超过国家和地方标准向大气排放污染物的，由所在地县级以上环保部门处最高10万元的处罚。而根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，即使企业向大气违法排污，原则上最高也就接受10万元的处罚了事。问题是罚款是否能满足治理的需要，如果罚款金额小于或等于处理费用，等于没有罚款，甚至起到了奬励作用。据环保部门测算，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2元～1.8元，每日偷排的净收益往往能达到几十万元，这使得一些企业宁愿认罚也不愿采取措施防治污染，不能迫使企业研究如何减少污染和承担责任。

　　由此可见，目前这种无偿或廉价的环境使用制度，实际上已导致了企业造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”，企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力，尽管政府对环境保护的投入逐年增加，但企业造成的污染却没有得到根本遏制，环境质量没有得到显着改善。因此，解决环境问题，就必须进行环境使用制度改革。

　　二、几点建议

　　推进环境有偿使用制度改革，要将建立排污权有偿取得制度作为工作重点，通过引入市场机制，督促企业将环境成本纳入企业生产成本并进入产品或服务的价格，尽可能实现环境外部成本内部化，社会成本企业化。如此才能调动企业降低污染的积极性，才能有力实施科学发展观，这是治本之策。

　　（一）要通过立法明确污染物“零排放”的原则。凡有排放者，要取得排放权并按实际排放的质与量支付治理的全部费用，由政府实施治理。使之成为我国所有污染物排放管理的基本原则。以污水排放为例，企业用水并未能消耗许多水量，主要是将可用之水变成不可用之废水，其责任是将水质还原成为清水。为了降低成本，可令其将水质还原到他自己能使用的程度，自己循环使用，这就是零排放观念的依据。若要排放就要由政府组织力量使之达到还原成为清水的程度。实施零排放的原则，可能成本要增加一些，但可以基本不用供应新水，考虑到取水、引水、制水、配水、污水收集、污水处理、环境保护等多项支付可以节省，成本不会增加太多，同时还给我们一个天然的大自然生态环境，应是值得的。

　　污染物“零排放”是保障环境质量的有力手段，也是排污权有偿取得的重要前提，是市场机制在环境保护中发挥作用的制度保障。为此，“零排放”原则应当写进《环境保护法》。当前，我们要以《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为政策依据，认真总结各个水系流域和电力等各个行业“总量控制”的实施情况，力争尽快出台总的污染物“零排放”实施办法及配套政策。

　　为了减少实施零排放造成的企业成本增加过快、过大，可先以打折方式收取排污费，逐步过渡到全额收缴。但坚持零排放目标不可动摇。

　　（二）要改变排污许可证的行政授予方式，通过完善排污许可证制度，逐步实现排污权等价代偿出让。一是要扩大污染物许可证管理的范围，不仅对污水、垃圾及有害气体等重点污染物，而且对所有污染物的排污行为，均要实行许可证管理。二是要改变许可证的行政授予方式，采取以量化标准科学计算为基础的、标明允许排污种类和最大允许排放量为内容的排污许可证，由政府根据其排污的种类和数量，设置排污的检测、核实、治理等需要的前期资金投入以进行定价有偿出让。三是政府有偿出让排污权给企业，要监督核实排污量和排污种类，进行逐月收费。以此形成排污权的一级市场。政府必须根据各个时期的经济发展，结合治理能力，按环境容量现状，合理出售排污权，通过一级市场实施对环境保护的宏观调控。

　　（三）要认真总结排污权授予试点经验，扩大试点范围。此办法是提高环境使用效率和保证可持续发展的有效措施。企业有偿取得排污权和交纳排污费后，必然产生珍惜环境、减少排污权使用即减少排污的内在动力和压力，从而促使企业自觉采用循环经济的生产方式或通过科技创新和技术改造减少污染物排放。进而必然形成排污权的剩余，因其剩余有了前期投入，政府具备了应对能力，故对其剩余可进行市场交易。因此要建立交易的相关配套政策，可先进行试点，然后逐步推广，确保排污权交易市场健康发展。

　　同时，应重点做好以下工作：一是加快制定有关配套办法和政策，建立有关排污权及其交易的法律体系。二是通过立法等手段，规范排污权的交易，有效制止排污权的滥用和非法转让，杜絶扰乱市场行为。对超标排污进行严厉处罚，通过这些措施确保排污权能正常使用及交易。三是政府通过组建专业的排污权交易中介机构，以相关的信息网络系统为交易双方提供供求信息，促进交易顺畅进行。此外，政府部门应建立相应的激励机制,对积极减少排放和出售部分排污权的企业从资金、税收等方面予以扶持。要保证排污企业破产或被兼并时排污权的价值一并失去，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序。

　　（四）加强环境监测、环境标准、环境执法能力建设，为环境有偿使用提供保障措施和制度环境。一是要建立健全环境法规和标准体系。当前，应尽快开展环境保护法的修订工作，通过认真评估环境立法和各地执行情况，完善环境法律法规。要建立和完善环境技术标准体系，科学确定环境基准，努力使环境标准和环保目标相衔接。二是要加强环境监测能力建设。三是要加强监管和执法能力建设。

　　（五）提高排污费用，使之达到处理成本之所需，同时加大超标排放处罚力度，使处罚额度达到处理成本的1.5—2倍。

　　（六）鼓励减少污染和无污染工艺的研究，鼓励采用新技术降低污染治理成本的研究，并给予奬励，组织推广。

　　总之，环境有偿使用制度改革，一是建立零排放的观念和标准；二是出售排污权，从出售排污权中进行环境保护的宏观调控，从中取得环境治理的基础设置投入经费，用经济手段加强企业对环境保护的责任；三是企业排污减少或停止后，可转让排污权；四是按实际排放收取排污费，从核实的排污费用中取得治理费用，解脱政府的沉重负担；五是提高排污处理费用使之达到成本所需，并提高超标排放的处罚力度，使之具有惩罚作用。这一改革涉及的首先是调整政府和企业之间的利益，所以财政收入政策、支出政策、税费政策等财政政策的调整和改革是该项改革的重要内容。其次是加强企业责任，调动企业减排积极性。为尽快推进改革，必须加大财政政策改革力度，推行有利于环境保护的财政政策，进一步推进环境保护新机制的建立和完善。

　　                         　　　　　　

　　2008年4月17日