王则楚 

　　广东省城市社区居民委员会的换届选举工作正在紧张筹备之中。为了全面推进中共十七大报告中关于坚定不移发展社会主义民主政治的有关要求，广东省人民政府参事室组织政法组有关参事联合中山大学城市社会研究中心、中国人民大学和谐社区研究中心对广州市目前的基层民主实践情况进行了调研。在调研的基础上经过综合分析，我们认为应当积极稳妥地推进社区居民委员会直选工作的开展。

　　一、目前居委会工作的现状

　　我国城市居民自治的内容包括“四个民主”，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。居民委员会的工作也必须落实这“四个民主”。据我们调查，广州市居委会主任、副主任基本上都由街道指派工作人员担任，而其他工作人员也絶大多是由街道指派，形成了居委会只对街道负责，不对居民负责的模式。在这种情况下，普通居民或居民代表对居委会根本没有影响力，所谓民主选举、民主决策都成为口号。上届居委会是2005年开始工作的，按照省民政厅的规定，居委会每年至少召开两次居民大会（或居民代表大会）。据我们调查，在过去的三年里，80%的居委会根本就没有召集过居民大会（或居民代表大会），“四个民主”在基层社区居委会中尚未得到有效的落实。

　　部分居委会工作人员存在谋取个人私利的现象。伴随着城市住宅小区的商品化，业主的建筑物区分所有权作为所有权的一种形式已经在《中华人民共和国物权法》中得到体现。在建筑物区分所有权中包括业主的共有物权部分，其中包括电梯、物业服务用房、露天停车场等等属于业主共有的部分，这些物权具有商务开发的价值，有一定的收益。在部分小区存在着居委会工作人员擅自占用业主共有物权的现象。这些现象侵犯了业主的建筑物区分所有权。居委会在住宅小区中作为有社会管理权利的机构，只有坚持直选，让所有居民群众对居委会的权力有所约束，才能从制度上杜絶居委会干部腐败的产生。在新建小区部分业主委员会为了维护经济权利，与居民委员会势同水火，形成了城市社区新的不安定因素。在没有约束的条件下，只有社会管理权而没有经济财产权就会产生腐败；只有经济财产权而没有社会管理权就会要求“革命”（对社会管理权进行约束与监督）。

　　部分居委会工作人员存在任职资格的问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法第八条》“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”。根据我们调查，很多小区居委会成员由非本居住小区的人员担任，如在广州市，存在不少越秀区的干部在海珠区担任居委会成员，白云区的干部在天河区作居委会工作等等，诸如此类的现象与做法显然与《居委会组织法》有不和谐的地方。

　　二、居委会直选的必要性

　　1. 是落实十七大报告精神的必然要求

　　胡锦涛同志在十七大报告中指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”胡锦涛同志的讲话，将基层民主提高到国家政治生活的高度，进行了部署。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，推进居民委员会民主选举、实现广大居民依法有序管理基层公共事务与公益事业是十七大报告与国家法律的基本要求。

　　2. 是新的历史条件下，构建和谐社区的组织基础

　　在计划经济体制条件下，单位制是一种集政治管理功能、经济分配功能和社会生活保障功能于一身的特殊组织形式。单位作为福利共同体，不仅包揽了政治、行政、教育等社会管理功能，同时也为职工及其家属提供了“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。在单位社会中，单位制、身份制、行政制是三个相互关联的核心因素。政府集中了所有的社会资源，国家通过单位来吸纳和管理个人，个人则依附于单位。因此，居民的利益和单位息息相关，和当地社区却少有联系。

　　伴随着我国经济的发展和改革的深化，社会经济成分、利益关系、组织形式、就业方式、分配方式和社会治理模式等都发生了深刻变化。原有的单位制逐步瓦解，单位将原本属于社会的那一部分职能分离出来，社区成了构成社会的最基本的细胞。住房体制改革和新兴商业住宅小区的兴起使得住房从福利变成了商品，从分配变成了购买，从国家财产变成了私人财产。截止到2002年，我国82.1％的城镇居民家庭已拥有自己的住房，近些年来，商品房投诉逐年增加，物业纠纷与小区自治管理的矛盾也日渐突出。针对这些经济转轨、社会转型中出现的新问题，中国人民大学制度分析与公共政策研究中心《社区治理》课题组从2001年起开始，历时三年对北京、深圳等约200个小区的物业纠纷进行了调查，在对其中60个小区的数据汇总得出如下结论：第一，从纠纷类型来看，业主与物业管理公司之间的纠纷位居首位，占全部个案的68％；其后是业主与开发商及政府有关部门的纠纷和业主内部的纠纷，分别占49％和12％。 第二，从纠纷发生的激烈程度来看，业主与物业公司方面的纠纷排第一，其次是业主与开发商之间的冲突。在调研的全部个案中，发生肢体冲突与暴力事件的达到26％，可以说，物业小区中的纠纷已经到了相当激烈的程度。第三，从纠纷发生的实质因素来看，调研的全部个案基本都与共有财产权争议有关，其中有60％的个案牵涉到严重的共有财产权争议，特别是巨大的维修基金和地下车库的财产权争议。

　　面对日愈增多的社区不和谐因素，大多数情况下居委会没有办法起到调节社会矛盾的作用，原因在于目前的居委会组成人员基本上都是由街道办事处指定（即使是选举也都大多是情况下流于形式），居委会在絶大多数人的眼里是政府的腿，而不是群众的头，因此居委会无法赢得群众的信任。

　　只有让居委会变成真正由居民投票选举产生，由具有良好群众基础的人担任居委会工作，才会使广大居民信任居委会，居委会也才能发挥其调节民间纠纷的作用。

　　三、居委会直选的可行性

　　1. 社区居民参与居委会工作的热情日益高涨，具备了一定的群众基础

　　物业纠纷的频频发生且日趋激烈促使了公民财产权利意识的觉醒，然而这种从个人私利出发的权利诉求，在客观上起到了保护公共利益的作用。现代物业小区的纠纷主要是由共有财产权引起的，基于共同财产基础上的共同利益使得任何一个业主要保护自己个人的利益，就得关心和保护属于自己那份共有的财产。个人的私利会驱使人们参与到共同事务的治理中来，当人们发现个人的力量难以有效地保护其财产和权利时，他们就会联合起来，从个人维权走向集体维权。维权不同于治理：维权是对抗，治理是合作；维权是你死我活，治理是既让自己活又让别人活；维权是分庭抗礼，治理是遵照社会共同的准则去约束各方的行为，通过妥协和合作来采取更多建设性和富有成效的行动。但正是在维权的过程中，人们学会了治理所需的知识和技能。一方面，个人的权利意识促进了社区参与，社区中的公民意识开始觉醒，互惠互利合作友爱的社区氛围开始形成；另一方面，人们又在社区参与的过程中，学到了如何动员民众、遵守规则、采取理性集体行为、维护秩序，如何遵循民主法治的途径、以契约方式依法自治、构建和谐社区，如何既关心个人私利又关心公共事务，如何既主张其拥有权利又积极承担其相应的责任与义务。在公共生活的训练和实践中，产生了以自由、合作、人道、责任、互助为基础的公共精神，这种公共精神又构筑了公民社会的基础，不断推动着国家的前进。从这个角度看来，社区冲突的出现和解决对公民社会的发展具有积极的意义。正是由于建筑物区分所有权所引起的各种矛盾的调和与解决，为城市居民委员会的直接选举准备了群众基础。

　　2. 社区居民的文化素质日益提高

　　由于越来越多的居民离开了单位福利房，住进了居民住宅小区，在广州、深圳这些中心城市中社区居民文化素质日益提高，尤其在一些中高档住宅小区，更是如此。例如在海珠区滨江东路嘉仕花园东区居住的仅中山大学副教授以上就有二十多人，其中包括院士一人，小区中不乏律师、公务员、医生等等具有较高文化修养、政策水平的居民。可以相信在这些小区内，居民们是完全有能力选举出他们所信赖的居民委员会。

　　四、对居委会直选试点工作的建议

　　1. 开展试点工作。居委会直选试点首先应当选择居民文化素质较高，居委会与业委会缩小区域基本相同的新型中高档小区进行，我们建议先选择5—10个小区先进行试点，在总结经验的基础上，制定出一套行之有效的方法，然后再进行推广。

　　2. 由所属街道民政科组织成立换届选举委员会组织选民登记工作，省民政厅可以选派观察员进行观察，选民登记时间不少于两周。关键是确定选民资格与人数，建议所有居民一人一票。每一个在本居住地居住满两年以上，并有固定住所的居民均可参加，对于户口不在本地的居民，必须提供户籍所在地职能部门出具的放弃原居住地选举权与被选举权的证明，方可登记为选民。建议选民集中在换届选举委员会登记。未登记的选民视为放弃选举权与被选举权。

　　3. 候选人人数的确定及产生办法。所有具有被选举权的人都可以成为候选人。成为候选人必须要有十名以上登记选民的联合推荐，如果选民自发推荐的候选人超过应选人数的2倍，应当进行初选。初选应当对候选人按得票多少进行排序，按照不超过被选人数的2倍确定进入第二轮选举的候选人名单。街道办事处不提名候选人，但可以引导居民提名。

　　4. 投票选举。确定最终候选人名单后，应当在3周内组织居民投票选举。由街道民政科在观察员到场的情况下，计票统计，选举结果由观察员在选举举行之后24小时内公布。对于居民投票选举出的居委会成员，街道办事处无权更换，居民对居委会成员不满，可以依法要求更换。

　　5. 公布结果。居民选举结果由区民政局最终确认，并公告小区全体居民。

　　五、原非居民的居委会干部问题及广州市村民自治的启示

　　目前居委会工作人员中有大量政府部门指派的非本居住区工作人员，由于不符合居委会组织法的规定，应该离任。但是，他们目前所从事的工作当地小区居民委员会不一定能够承担，因此建议成立社区工作站作为政府为居委会设立的办事机构，其工作人员为政府聘任人员。社区工作站要在居委会领导下开展工作，接受街道办事处交办的工作。社区工作站在开展街道交办的工作时，应当事先告知居委会，并认真听取居委会的意见。从长远来看，政府部门应当逐渐减少向各居住小区派驻干部，逐步采取政府购买的方式，将政府的社会管理职能部分委托给居委会，而居委会的工作也应当包括社会管理职能，这一点在居委会组织法里也是有明确规定的。街道与居委会的关系应当逐步转变为购买和指导的关系，而不是简单的上下级关系。 

　　一些基层干部担心一旦居委会由居民直选以后，居委会不再是街道的下属机构，将来的管理会有困难。这种想法具有典型的计划经济色彩。在市场经济条件下，政府的微观管理职能是非常有限的，具有小政府、大社会的特征，本来应当由居民自治解决的问题，居民享有的基本民主权利不应当由政府大包大揽，既无必要也无可能。从浙江省宁波市已经实现的居民直选情况来看，效果良好，并没有出现因为居民直选而影响党的领导的情况，而且密切了基层政府机关与人民群众的联系。从广州市已经实施的村民直选来看效果非常好。《广州市村民自治发展报告》认为：党和政府大力推进的村民自治龢民主选举，不仅赢得了广大村民群众的拥护，而且为促进农村经济社会发展、维持农村社会稳定局面、丰富社会主义精神文明提供了制度基础。我们的调查数据显示，86.2%的被访者认为村委会选举重要；68.4%的人表示对上届村委会选举程序满意；70%的人表示对上一届村委会选举的结果满意；79%的人认为他们村的村民很配合或者配合村委会和党支部的工作。谈到村委会选举的具体作用，51.9%的被访者表示村民直选确实有助于改善干群关系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直选有助于反腐败；67.5%的人反对这样一种观点，即认为“村委会选举对村民没有好处”。

　　居民群众欢迎居委会直选，是因为这不仅为广大基层居民群众提供了民主参与、民主管理的制度渠道，而且为他们提供了表达和诉求经济利益和政治权利的机会。 我们从广州市村民自治中的启示看到，“ 广州市村委会选举和村民自治制度建设的基本经验和成就。一是从省委、省政府到市委、市政府，对实施村民自治、推进基层民主显示了坚定的信心和决心，进行了广泛的民主动员，激发了村民群众的民主参与意识。二是“一法两办法”所确立的民主选举原则、民主管理规则赢得了农民群众的广泛认同和支持，民主制度已在广大农村建立起来。因此，即使现有的某些制度环节还需不断地完善，但已在民主动员中发动起来的农村民主，也能在把握新情况、解决新问题的实践中坚定步伐地向前走。

　　

　　2008年4月17日