于正林 

　　一、尽快出台《管理办法》的必要性和紧迫性

　　党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》在“健全严格规范的农村土地管理制度”条目中首次提出了“加强农村土地承包经营权的流转管理和服务”，这表明多年以来，在全国农村早已存在的集体土地使用权的流转现象已得到了中央的认可。

　　随着“市场经济”的不断深化，我国的“城镇化”、“工业化”水平大大加快，城镇劳动力需求旺盛，大批的农村劳动力进城务工，这就产生了进城务工农民原先承包的土地必须交给他人代耕代种，在这一进程中，必然会发生土地承包经营权的流转现象。城市周边的农村集体土地由他人种菜、栽果、养花等现象，随处可见。有些地方，由于农民长期在外务工不归，原承包的土地又无他人代耕，只好撂荒弃耕。

　　我省中山是“城乡协调发展综合配套改革试点”市，据中山市农业局提供的数据，该市农村集体土地的流转面积达28.4万亩，占耕地面积的41.4%，参与土地流转的农户共5.5万户，占农户总数的21%。

　　针对农村早已存在的集体土地承包经营权流转的客观情况和流转过程中出现的种种不健康行为，为了保证农村集体土地承包经营权的规范、稳定、健康流转，农业部于2005年出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，根据这一《办法》不少地方也相应出台了一些地方性法规。如中山市于2005年8月出台了《中山市农村集体土地承包经营管理暂行办法》；今年8月，重庆市渝北区以区政府文件正式出台了《关于推进农村土地承包经营权流转促进产业发展的意见》；今年8月4日，我省农业厅发文《关于开展农村土地承包经营权流转促进土地规范经营试点工作的通知》（详见粤农函〔2008〕498号）。在此形势下，应尽快出台我省地方性法规《广东省农村集体土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《管理办法》）。不言而喻，省级地方性法规的出台，将有力地指导、规范我省市级地方性法规的出台，以确保在我省范围内，使农村集体土地承包经营权的流转做到统一有序。更为重要的是，尽快出台我省农村土地承包经营权流转管理办法，将为规范我省农村集体土地承包经营权流转的市场秩序，加强我省农村集体土地承包经营权流转的统一管理，保障土地流转双方当事人的合法权益，打击土地承包经营权流转过程中的不法行为，进一步优化配套我省土地资源，提供强有力的法律支持。

　　二、对制定《管理办法》的建议和思考

　　1. “名称”的规范问题

　　参照已经出台的有关法规名称，建议我省即将出台的该部地方性法规名称应定名为《广东省农村集体土地承包经营权流管理办法》。“名称”中加了“集体”二字，是由于根据我国现行的法律、法规，我国土地按所有制分为“国有土地”和“集体土地”。口语甚至媒体中常说和常用“城市土地”和“农村土地”，这只是一种习惯说法，但并不规范，因此，必须加“集体”二字。

　　2. 《管理办法》的框架结构

　　建议我省即将出台的《广东省农村集体土地承包经营权流转管理办法》的框架结构为：第一章：总则；第二章：流转方式；第三章：流转管理——包括流转合同管理、流转登记、流转信息、政策谘询管理；流转地价管理与流转收益管理等；第四章：法律责任；第五章：附则。

　　3. 几点具体建议

　　《管理办法》应明确和坚持以下几条：

　　①农村集体土地承包经营权流转应遵循农民自愿、依法、平等协商、有偿的原则。决不允许任何个人或农村基层组织以行政手段强迫农民流转土地。

　　②农村集体土地承包经营权流转分首次流转和再次流转，其流转方式有：转包、出租、转让、交换和作价入股方式等。

　　③农村集体土地首次流转的管理程序为：申请流转、同意流转、批准流转。

　　申请流转应由参与土地流转的双方当事人共同提出。同意流转应为该流转土地所在地的农村集体经济组织。批准流转即土地流转的审批权应为市、县人民政府，具体事宜应由市、县人民政府的农业行政主管部门（一般为农业局）负责。土地流转活跃的市、县也可由市、县政府授权乡（镇）人民政府负责办理审批手续。

　　④农村集体土地承包经营权流转的双方当事人必须依法签订“流转合同”，流转土地所在地的村委会应以土地流转“见证人”身份在“流转合同”中签字。

　　⑤农村集体土地承包经营权流转后不得随意改变承包土地的农业用途。

　　⑥农村集体土地承包经营权流转后的最高使用年限不得超过原承包户承包期内的剩余期限。

　　⑦农村集体土地承包经营权的流转收益应全部归原土地承包人。任何个人或任何组织不得以任何藉口从中截流或提成。

　　4. 制定《管理办法》时值得思考的几个问题

　　①土地流转与守住耕地红线。耕地红线紧系粮食安全，对13亿人口的大国而言，粮食安全就是国家安全，因此，守住耕地红线一直是各级政府的头等大事。

　　对全国而言，2020年以前，我国的耕地红线为18亿亩。不久前，国家已下达了2020年前我省的耕地红线（即耕地保有量），但我省现有的实际耕地面积离国家下达的这一约束性指标缺口较大，因此，在土地流转过程中如何保护耕地，守住耕地红线，是一个十分重要的课题。

　　一段时间以来，为了实现土地的最高收益，在耕地上建厂房兴办工业，将耕地变为工业用地；更有甚者，在耕地上建别墅销售（这一项目后被发现叫停），将耕地变为房地产开发用地。这些改变土地集体所有制性质，改变土地用途的土地流转，理应受到制止和惩处。

　　值得我们思考的是：将耕地改为种果、花卉等等现象，随处可见，地方政府部门甚至将此作为农民脱贫致富的经验加以赞许和表扬。这样的土地流转符不符合“不得改变土地用途”（见《决定》第三部分）的规定？可以探讨。但可以肯定的是：这样做，对保护耕地、守住耕地红线是非常不利的。农民之所以这样做，究其原因：主要是种粮的土地收益太低。为了守住耕地红线，应多多宣传、表扬那些承包大片耕地的种田能手和种粮专业大户，政府应加大对这些种田能手、种粮专业大户的扶持力度和奬励额度。国家应逐年加快提高粮食最低收购价，逐年提高对种粮农民的补贴标准。耕地的土地收益上去了，农民的种粮积极性提高了，守住耕地红线才有希望。

　　对我省而言，如有可能应出台一些优惠政策，鼓励果农将一些低质、低效的果园改为耕地，将坡度较缓的山坡地改造为耕地，只有采取积极而又行之有效的措施，守住我省的耕地红线才大有希望。

　　②撂荒土地的处置。大量农民进城务工，原承包的土地在无力耕种的情况下，只好弃之不耕，我省到底有多少撂荒地谁也说不清楚（全省闲置集体土地有统计数），对撂荒土地的处置建议如下：一是由农村集体经济组织（村委会）代为流转给本村农民代耕，收益归代耕人；二是由农村集体经济组织（村委会）有偿收回归农村集体经济组织，原承包合同终止。前者适用于那些在外短期打工的农民。后者适用于长期在外务工、且已在城镇有了固定住房并取得了城镇户籍的农民。

　　③宅基地的整理。十多年来，我省的城镇化水平逐年提高，城市人口剧增，而农村人口却大量减少。有资料显示，从1996年到2007年底，我省农村人口共减少1300万人左右，然而农村居民点用地却仍在增加。究其原因是：一户一宅政策未能贯彻落实，在城里挣了钱再回乡建新房，但旧宅仍保留不拆，出现了较多的废弃宅基地，甚至是空心村，致使我省农村人均用地面积增加了40%左右，人均实际占地面积高达240平方米/人，是城镇人均占地面积的数倍。这不符合节约集约用地原则。建议尽快进行我省宅基地的整理工作。一是应尽快出台《广东省农村宅基地管理办法》，使我省宅基地管理有法可依；二是在宅基地流转时应先进行宅基地整理。弄清哪些宅基地可以流转，哪些宅基地不能（或暂缓）上市流转；三是充分利用原有宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地建新房，严格控制占用耕地兴建住宅；四是禁止超标准占地建房，逐步解决已有超标准用地问题。对闲置多年（2年以上）的宅基地建议实施有偿收回政策；五是鼓励自然村向中心村集聚，鼓励农民兴建公寓式住宅；六是利用市场机制改造空心村和废弃宅基地，在政策允许范围内，让这些土地流转到有能力开发利用人手中，既盘活了农村土地，又使双方收益。

　　④土地作价入股流转方式要从严审批。土地作价入股流转一般是兴办工业企业，这样的土地流转风险较大。企业一旦破产倒闭，被流转的土地就有可能永远不能回到农民手中，易产生社会问题，因此，必须从严审批。

　　⑤农村集体土地承包经营权流转的管理模式。从各地情况看，土地流转机构的设置有以下几种：由乡（镇）政府的农业主管部门负责；由中介机构代为办理；由农村土地交易中心（或交易市场）负责。在流转机构的性质、编制、职责范围尚不明晰的情况下，建议我省在试点基础上探索出适合我省实际情况的管理模式。

　　⑥与相近法规的协调问题。几年前，我省已经出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该管理办法是我省国土厅负责起草制定的。根据目前的情况，本次建议出台的《管理办法》很有可能由我省农业厅负责起草制定。两个不同部门起草内容十分相近的地方性法规，一定要注意两个《管理办法》的协调与配合，以利贯彻实施。

　　

　　2008年12月5日