马步广　贾海薇

　　审视改革开放30年的广东省，一直是经济发展和制度改革的一线阵地，GDP连续20年排名全国第一。尤其是“十一五”期间，广东人均GDP已经提前2年完成“十一五”目标。但是从另一个角度来考察广东，可以发现：广东是一个城乡差别、区域差别非常显着的省份，三农问题的解决程度与其在全国的经济地位不甚相称。全省经济状况整体强劲、大城市与南部地区农村繁荣、西北西南地区城镇农村发展滞后、区域间发展很不平衡；这与全国的状况何其惊人的相似！广东省若要维持和强化其经济社会发展的可持续性，必须深入挖掘本省内部不同区域新农村建设模式的经验与教训，在建设社会主义新农村的进程中做出自己相应的成绩。

　　 农村社会经济发展的“模式”，学界一般认为是“在一定地区，一定历史条件下，具有特色的发展路子。”［费孝通：《从实求知録》，北京大学出版社1998年版，第201页。]所以，对新农村建设模式的探讨，必须首先建立在对其建设的基础以及条件的调研之上，离开了本地根基的建设只能是空中楼阁。研究广东省内部不同地区的新农村建设模式，也需要把握各地建设的差异性。本文以湛江和广州为例，分别作为省内东西北地区和南部地区的代表，对欠发达地区和富裕地区的新农村建设模式做一比较分析。

　　一、湛江经验与模式结构

　　湛江市地处雷州半岛，是一个农业大市，农村人口530多万，占全市人口的74%，属经济欠发达地区。

　　（一）主要成效

　　近年来，湛江以建设社会主义新农村为目标，以解决农民群众反映最迫切、最直接、最现实的问题为切入点，以“四通五改六进村”为载体，在全市广泛开展生态文明村和特色文明村的创建活动，逐步构建起自己的新农村建设模式。

　　湛江首创的“四通五改六进村”做法（通路、通电、通邮、通广播电视；改水、改厕、改路、改灶、改房；党的政策进村、科技进村、先进文化进村、优良道德进村、法制教育进村、卫生习惯进村），现在已经成为全国新农村建设的一面旗帜。其基本思路是，以“四通”的方式改善农民群众生产生活的基本条件；以“五改”的办法提高农民群众的生活质量；以“六进村”的手段提高农民群众的文明程度。目前，湛江市13233个自然村有3000多个村开展了创建生态文明村活动，已建成生态文明村2315个，其中全国文明村一个、全国创建文明镇先进单位3个、省文明村23个、市文明村430多个、特色文化村208个。

　　（二）主要特色

　　湛江市在开展新农村建设的一个重要特点，就是坚持规划先行，规划进村。该市的各级建设主管部门，主动发挥职能作用，严格按照国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，把自然村规划建设管理工作与创建生态文明村相结合，加大对农村村庄规划编制工作的指导和监督，促进各地开展编制村镇规划和农村村庄建设规划。到目前为止，全市累计已有2873个村庄编制了村庄规划。由于各级政府重视村庄规划编制工作，使湛江市的新农村建设得以健康发展。如徐闻县在财政比较困难的情况下，拨付40万元专款补助村庄规划。目前该县的1261个自然村，目前已基本全部完成了编制。

　　新农村建设除了改造基础设施外，也要进行体制创新。新农村建设战略的推进，要求县乡政府必须转型，走“多边互动”的变革路径，促使管理模式由“政府单独主治”走向“政府——市场——社会”多元合作共治，实现由全能型政府向服务型政府的转变。新农村建设战略的推进与县乡地方政府治理模式的变革相互促进，才能创造出有中国特色、有广东特色的新路径。湛江吴川在这方面做出了成功的尝试。吴川市针对创建工作投入大，而村级经济又比较薄弱的实际，采取了“政府推动、老板带动、集体联动、群众齐动”的“四轮驱动”创建模式，解决了地方财政比较困难、创建资金不足的问题。

　　暂时的多方融资只是手段，湛江的新农村建设始终以促进农民增收为根本目标。因为只有农民增收，才能逐步形成村集体自我积累、自我发展的良性运行机制。湛江市认真贯彻落实中央和广东省有关“三农”的一系列方针政策，通过发展生产，增加农民收入，从根本上改善和提高农民生活质量，不仅让新农村成为社会进步、安定协调、经济发展的重要基础，而且使湛江逐渐成为适宜生活居住、适宜创业发展的乐土。例如，海安镇广安村一直饱受乾旱的灾害，经济发展缓慢。近几年来，广安村通过调整农业结构，减少低效作物的种植面积，推广种植瓜菜、香蕉等高效作物，大力发展北调蔬菜运输，组织农民到珠江三角洲等地务工，村民生活逐渐富裕起来。

　　新农村建设量大面广，建设工作既不能畏缩不前，也不能急于求成、一哄而上，必须坚持“试点引路，抓好试点，以点带面”的工作原则，才能避免大的失误。湛江市按照分类指导的思路，在全市不同区域不同层次选定试点村庄，并采取资金、技术等切实措施进行扶持。其目的使帮助试点村庄搞好规划，完善设施，健全制度，优化环境，取得经验后在全市加以推广，争取做到“抓好一个点、带动一个面、影响一大片”的成效。具体的办法是，由湛江市建设局在每个镇选择2至3个村庄，由乡镇书记、乡镇长负责蹲点推动。对批准纳入试点的村庄由市级财政安排每个试点村庄专项补助3万元，同时整合每年财政安排的改水改厕、老区和扶贫、生态保护等资金，集中倾斜到试点村庄。通过分类推进，典型带动，全市各地形成了你追我赶的创建热潮，社会主义新农村建设始由点到线，复由线带面，呈现族群发展趋势。

　　在保护生态方面，湛江市将“生态文明村建设”作为推动社会主义新农村的重要切入点，促进了人和自然的协调发展。湛江廉江市生态资源丰富，拥有近4万亩红树林、2万亩稔仔林、8000多亩椎仔林、1500多亩野生荔枝林、65万亩水果以及大面积的鹤地水库。该市以良好的生态资源为依托，以发展品牌农业、观光农业为载体，把资源优势转化为经济优势。河唇杨桃沟、新屋仔花木专业村、城南街深水洞宏达农家乐园、石城谢鞋山野生荔枝林、良桐白鸽村原始森林生态小公园等已发展为廉江生态旅游景点。

　　二、广州经验与模式结构

　　目前广州市建成区面积840平方公里，总人口达1050万人，其中户籍人口730多万人，农村户籍人口220多万人。改革开放30年以来，作为珠江三角洲的区域中心城市之一的广州一直充当着经济社会发展的排头兵角色。

　　（一）主要成效

　　去年广州地区GDP超过了8200亿元，比上年增长12%以上。从2003年以来，广州经济总量每年增长一个千亿级。与湛江相比，广州的经济基础较好，总体上具备了以城带乡、以工哺农的条件。广州作为珠江三角洲的经济发达地区，其农村和作为经济欠发达地区的湛江农村在地理环境、经济水平、群众素质等方面有着较大的差异，和湛江的新农村建设有着相应的可参照性。

　　自十六届五中全会提出新农村建设的议题以来，广州市委、市政府按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大决策，不断加大对三农问题的投入，有力地促进了广州农村经济社会全面的发展。近年来，全市加大力度改善村民的物质生活条件，促进社会保障工作进展。市本级财政安排大笔涉农资金，大力推进实施十项民心工程，解决城乡弱势群体生活问题。近两年，全市共培训和转移农村富余劳动力就业超过10万人；全市有2.5万户、6.8万名农民纳入农村低保救助对象，基本实现了“应保尽保”；新型农村合作医疗参加率目前已达到86％；农村毕业升学率和教师的学历达标率接近城区水平，已经有13个镇成为省教育强镇；先后安排4.5亿元用于中心镇交通路网、供电、供水、污水和垃圾处理等重要基础设施和公共设施建设；实施“青山緑地”和“蓝天碧水”工程，构筑“山、水、城、田、海”的生态城市等等；目前，广州呈现农民收入不断增长、农民负担持续减轻等良好势头，医疗、教育等问题得到了明显改善。［张仁寿、谭炳才、王利文：《推进广州社会主义新农村建设的研究》，《现代乡镇》，2006年第1期。]

　　（二）主要特色

　　工业发展带动型为广州农村发展的主要特色。广州新农村建设突出中心村、中心镇的集聚力，走工业化、城镇化的道路。农村地区的发展，最多的既是工业发展带动型，其次是综合发展型，再次是商贸流通带动型，而鲜有旅游带动型。从土地处理与利用的形式所反馈的信息来看：土地用于租赁或转让的为31.64％，建筑厂房的为31.64%，村民自己耕种占了24.49%，作其它用途的是12.24%，任其荒废的为6.12%。大多数农村都选择了工业发展为主，有效地指导在很大程度上促进该地区的经济发展。值得注意的是，广州的新农村建设中在生产发展的环节上几乎都有专门的机构或部门进行指导或监督。其中村委会进行指导的有70.4%，专门的协会进行指导的占13.3%，其他渠道的为13.3%，无指导的只有8.1%。［祝建民：《广州近郊特色新农村建设的症结与对策》，《中国乡镇企业会计》，2008年第5期。]

　　与湛江在新农村建设上的资金投入条件不同，目前广州综合经济实力已经迈上新的台阶，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。广州市目前地税税费已突破600亿元，税收收入突破400亿元，为全市提供可支配财力达245.2亿元（加中央、省返还基数部分）。另外，广州农民外出务工收入相对颇丰，这与其优越的地理位置与方便的就业渠道关系密切。即使遇到资金周转不灵的时候，大多数村民都会选择向亲戚朋友借钱来解决问题，选择信贷以及其他途径的相对较少。

　　从广州的实际情况出发，仅仅着眼于规模较小的小城镇建设，已不可能解决新的历史时期广州的三农问题。只有坚持城乡统筹发展的方针，认真践行科学发展观，在城乡一体化建设中实施“空间、人口、经济、社会、生态”一体化发展目标，才能率先消除城乡二元经济结构，不断推进社会主义新农村建设。

　　通过近年来调整行政区域，拓展城市发展空间，实施新的城市发展战略，优化城市结构布局，推进卫星城的建设等措施，加快了城乡一体化的建设进程，但广州市农村与城市的发展很不平衡，农村经济发展、基础设施建设、居住条件、教育医疗设施等等与市区有一定的差距，呈现一定的二元经济结构特征。在农村地区，中心镇就是一定区域内的经济中心，广州各中心镇的土地面积占编制镇总面积之比达56％左右，人口也占农村人口的大部分，因此，中心镇是实现农村工业化以及农业产业化的重要载体和依托。只有按照现代化城市的标准对中心镇进行规划、建设和管理，彻底走出小城镇建设的旧模式，不断增强中心镇的产业和人口集聚效应，才是从根本上推动广大农民发展农村经济的重要途径。

　　以广州增城市为例，目前在广东省68个县级行政单位中，增城人均GDP和人均财政收入均排在第一位。支撑这两个第一的支柱就是两三个中心镇。合并后的新塘镇作为中心镇，近年来上缴的税收比重一直都超过增城税收总额的一半以上。因此，加快广州中心镇建设，不断提高城市化水平，从表面上看仅是城镇人口比例的增加，农村人口的减少，但实质上是城乡社会经济结构的逐步转型，是农村工业化以及农村产业集约化程度的提高，是社会生产力发展水平和人民群众生活水平的提高。中心镇建设的推进过程又是城市带动农村、农村支持城市的良性互动过程：一方面是当地农村人口逐步向中心镇或城区转移，另一方面是城市的拓展和城市文明以及生活方式等向农村扩散的过程，也有助于乡风文明的建设。

　　三、两种模式对于新农村建设的启示

　　任何一种模式，都是在自身条件基础上所选择的行动结构和路径策略，具有主体独立性、特殊性和具体性，而不是一种普遍原则。因此，对已有或者他人模式的理解，都不能把它作为模仿对象，更不能作为一种普适性的原则来加以生搬硬套。瞭解和学习外部经验，应该从模式选择和建构，以及模式结构和结果中，认识模式结构的合理性以及建构合理模式的经验，从而做到他山之石，可以攻玉。比如通过对湛江模式和广州模式的比较分析，可以发现两者虽然在新农村建设方面情况有所差异，但是在实现目标的路径选择上却都有值得借鉴之处，可以分别为粤东西北欠发达地区和珠江三角洲富裕地区的新农村建设提供相应的参照。

　　（一）因地制宜

　　湛江和广州，虽然同处广东省内，然而地理位置、交通条件、自然资源、经济基础、历史传统等等方面皆大不相类。实践上，二者的新农村建设模式也各有差异，尤其是湛江，因为缺乏前期基础，所以着力在新农村的建设上自主创新，其“四通五改六进村”思路，已经成功地升级为全国学习的一面旗帜。在建设新农村进程中不一强调同一模式或统一标准，要从自身实际出发，量力而行，注重实效，避免形象过程，切忌盲目复制。应借鉴经验，加强实践，循序渐进。同一时间的不同地区，在策略和切入点上应各有侧重。珠江三角洲经济发达地区应在精神文明、政治文明同经济增长协调发展方面率先垂范；粤东西北欠发达地区则以发展生产、完善农村公共服务、提高居民收入水平为战略重点。

　　（二）规划先行

　　规划是龙头、是基础，也是政府引导、调控和规范新农村建设的重要手段。统筹城乡规划，把规划管理机制延伸到村，是广东“十一五”规划中提出的重要任务之一。它不仅有利于土地资源的利用率达到最佳目标，而且有利于改善城乡人居环境和经济可持续发展。

　　湛江市尊重农民意愿，规划去繁就简，基本做到自然村有规划图、有总图，做到规划和生产相结合，使新农村建设有序进行。2007年全市完成村庄规划编制1125条，全市已累计编制农村村庄规划4000多条，占村庄总数36%。湛江市委市府目标明确，要抓好《城乡规划法》的贯彻落实，以规划促进城乡协调发展。［汪坚：《逾三成村庄完成编制规划》，《湛江日报》，2008年4月18日。]建设社会主义新农村涉及面广，是一项关系全局的战略任务，是一项庞大复杂的系统工程。只有做好规划工作，才能定位准确、事半功倍、并最大限度地节省建设资源。所以，须把强化规划作为新农村建设的首要前提。要坚持从实际出发，搞好山水田林路村整体规划，突出区域特色，有步骤、有计划、有重点地推进新农村建设。抓规划既要着眼长远，又要立足当前，还要统筹兼顾。要着力于整体规划，小规划为大规划让路，新农村建设服从整个社会主义现代化建设大局。

　　（三）强化政府主导作用

　　新农村建设应该同政府管理体制的改革结合起来进行。广东省发展改革委员会也在《关于2008年经济体制改革的意见》中强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并指出要“进一步转变政府职能”——要“稳步推进政府机构改革，依法界定省、市、县政府的事权范围，理顺各级政府的职责权限。进一步扩大县级政府管理权限，扩大镇级政府综合改革试点。”广东新农村建设的成功离不开政府管理机制的变革，尤其是县乡政府治理模式的变革。应以“公共服务”的理念定义基层政府职能、在基层政府与农民中确立治理（Governance）理念，将政府、农民、社会组织、市场等方方面面的积极性均调动起来，以合作、和谐、双赢的方式解决三农问题。

　　在新农村建设中，农民是主体，政府是主导，主体需要主导，但主导不能代替主体，更不能脱离主体。主导要主动地密切地联系主体，全心全意为主体服务。主导既不能越位，又不能缺位，因此要求政府工作模式应能准确定位。

　　（四）发挥农民主体作用

　　要达到“善治”，除了准确定位政府的主导作用，还要强化农民的主体作用。让农民做主体，其实就是尊重农民群众的意愿，发挥农民群众的首创精神，维护农民在新农村建设上的决策权。比如湛江市确定了“引导不强求、帮助不包办”的原则，针对农民急需解决的问题，提出有指导意义的“六个一”：制定一个合理规划，发展一个特色产品，推进一批改造工程，建设一个公共村场，营造一个乾净环境，种上一片成荫緑树。想要更好地发挥农民的主体作用，就必须提高农民的综合素质，尤其是革除与现代市场经济发展不相适应的传统观念，树立现代农业发展所需要的新理念和新思维。比如广州的南沙区，就定好目标到2010年要使南沙50%的村干部达到大专以上学历，30％以上的农民达到高中以上学历。［郭艳华：《广州南沙区建设社会主义新农村的基本特征与发展思路》，《现代乡镇》，2007年第3期。]只有使农民成为真正主体，才能形成保证新农村建设可持续进行的内在动力。

　　（五）资源整合

　　社会主义新农村建设是一项系统工程，它涉及中央到基层农业、财政、发展规划、交通、国土资源、建设、教育、文化、卫生和社保等多个部门，还需要全社会的支持。如果各个部门各自为政，缺乏协调，就会产生各种摩擦和碰撞，工作出现不必要的损耗，致使效率下降。社会主义新农村建设为进行资源整合，创新工作机制，协调上下级和各部门的关系提供了一个崭新的平台。对于政府部门来讲，应该通过整体规划整合农村建设资金，包括各方面财政支农资金、农业融资等，调整对县乡政府一般转移支付和专项补助的比例。尤其是对于经济欠发达地区，籍此可以有更多的财力支持农村基础设施和公共事业的发展，为新农村建设提供基础保障。除了政府之外，新农村建设也应该力争全社会的支持。湛江吴川市政府的“四轮驱动”模式，就是花大力气做好四个方面的工作：一是出台了关于开展《党政联动共建文明村活动的实施意见》，动员全市一万多名机关和企事业单位干部职工回乡参与创建活动，开展市领导和部门挂钩帮建活动，各机关、企事业单位与创建村结对共建。二是积极动员社会各界力量进行支持。该市根据外出务工经商人员较多的实际，发动务工经商成功人士回家乡创建文明村，有效地拓展了资金筹集渠道。三是充分发挥镇党委以及村委会的龙头核心作用，引导村集体把村办企业的集体受益和集体山林、土地、鱼塘的出让金、承包金部分投入文明村建设。四是发挥群众的主体作用，通过一事一议形式，广泛发动群众投资投劳，开展创建活动。2003年以来，湛江市共投入资金25亿多元创建生态文明村，其中政府和有关部门、单位支持5亿，企业家和社会各界人士捐资近7亿元，群众投资投劳13亿多元。

　　（六）生态诉求

　　社会主义新农村建设之所以称之为新，就决不能再走以牺牲环境来谋取经济发展的老路。生态社会是人类社会理想的发展形式，它兼顾了人类生活和自然环境可持续发展的需求。生态农村不仅仅是让人过得舒适，而且还要让其他的生物也有生存的空间，并最终实现人与自然的高度交融。作为经济欠发达地区，湛江试图走出一条生态农业产业化之路。湛江市坚持资源开发和环境保护并重，积极探索具有地方特色的生态文明村发展模式，构建了一批特色鲜明的水果专业村、茶叶专业村、外运菜专业村和观光度假村。这些产业化形式的生态农业，既推动了农村经济发展，又保护了生态环境。作为富裕地区的广州，有另外一条保护生态的和谐发展路径。例如广州的南沙地区，未来南沙的发展目标定位在生态优先的前提下，建设成既适宜创业发展又适宜生活居住的现代化滨海新区。按照南沙的总体规划，在南沙500多平方公里的土地上，有近1/3的地域属于生态保护控制区。在南沙开放建设“生态优先”的前提下，南沙农业不仅具备农业自身的发展特点，同时还将具备生态性的特点，在功能优化、调节气候、休闲观光、景观建设等方面发挥重要作用。与湛江模式的生态农业产业化不同，广州模式是一种近乎农业补贴和农村保护的再分配模式。所以各地进行新农村建设，在生态诉求方面，应该紧密结合本地实际情况，选择一条适合自己的保护生态与和谐发展的路径。

　　对湛江模式和广州模式的比较表明，同样是在广东省内，在经济欠发达的东西北地区和富裕的南部地区，新农村的建设的条件不同，在模式结构和路径选择上就存在着相应的差异。在推进社会主义新农村建设的实践过程中，没有可供复制的固定模式，而只能从自身实际出发，通过他人模式来反思和分析自身行动的合理性。经过改革开放30年的积累，广东省总体上具备了加大力度扶持三农的能力和条件。各界应该把握好目前的政策机遇，全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的“20字要求”，全面推进新农村建设的步伐，加快改变农村经济社会发展滞后的局面。

　　

　　                               （作者分别系华南农业大学讲师，副教授）