李保平 

　　农地征收既涉及到城市化也关联着新农村建设。多年来，广东经济的快速发展，在推动城市化建设步伐的同时，也促使大规模农村集体所有的土地被征收。面对新时期城乡一体化建设重任的挑战，如何规范农地征收，修正以往相关土地征收制度缺陷，避免农地过度征收和侵害农民权益问题的发生，以及由此所引发的社会矛盾冲突，是需要深入研究的现实课题。

　　一、农地征收存在的问题

　　农地非农化利用，是国家工业化、城市化以及社会转型必然要经历的过程。其中，农地征收与农地流转不同，农地流转是在所有权不变的前提下，农村集体组织与用地方进行交易的市场行为。而农地征收则是政府代表国家，以公权力为后盾、以公共利益为目的，强制变更土地农村集体所有为国家所有的政治行为过程。长期以来，在农地征收过程中，由于制度上缺乏征收与流转的明确界分，特别是在征收制度本身存在缺陷的情况下，以征收垄断建设用地市场，导致了一系列的混乱和严重问题。其中，农地“过度征收”又是所有问题的焦点。所谓“过度征收”，就是地方政府在“政绩工程”或地方财政利益（或部门、官员利益）的驱动下，滥用征收权而“超常规”地开发利用农地，从而损害被征地农民权益，引发经济与社会矛盾冲突的行为。这主要表现在：

　　（一）征地规模超过了“警戒线”

　　土地是人类的生存基础，事关国家粮食安全。而2007年，广东省人均耕地面积为0.38亩，只有全国人均耕地的1/4，远低于世界粮农组织确定的最低人均耕地0.8亩警戒线。广东粮食总产量2007年为1435万吨，而需求接近3780万吨，缺口依赖省外采购或从国外进口，已经成为名副其实的“缺粮大省”，粮食安全受到严重威胁。［林亚茗：《广东每年缺粮超2000万吨》，《南方日报》，2009年2月9日。]

　　 （二）征地规模脱离了经济发展需求

　　 “征而不用”造成土地资源浪费。2006年，广州市国土房管局仅在6-8月，就回收累计面积达180多万平方米的闲置土地。其中海珠区、白云区各11宗，越秀区10宗，天河区7宗，荔湾区4宗。单宗闲置土地的面积从几百平方米到数十万平方米不等，最大的一块闲置土地是由广州地下铁道总公司在1994年拿到的一宗位于白云区龙归镇的拆迁安置房用地，面积高达34.5692万平方米。［陈琳：《城市化进程中的建设项目土地征用问题研究——以番禺小谷围岛项目为例》，《华中科技大学学报》，2007年第3期。]

　　（三）征地规模危及到社会稳定

　　作为经济增长贡献率最大的省份，伴随征地规模扩大的是失地农民的数量剧增。据保守数字，截止到2007年，广东省有近280万失地农民，且都是“三无”（种田无地、就业无岗、社保无份）游民或“非农非城”的“边缘人”［《广东有近280万失地“三无农民”代表建议立法推进农民养老金保险》，腾讯网，http://news.qq.com/a/20070207/000757.htm。]。如果再加上违法征地，这个数字会被大大突破。如开平违法征地案，由于征地价格严重偏低，也没有妥善处理好失地农民就业、培训、社会保障等方面的安置补偿和保障，村民们只能靠打点零工赚点生活费，或是让子女出去打工寄钱回来，很多上了年纪的失地农民甚至连吃饭都成了问题。给被征地农村的社会和谐稳定留下了隐患。［梁钢华：《广东开平非法批地3万亩暴露集团腐败新温床》，《瞭望新闻周刊》，2008年1月24日。]

　　二、农地征收存在问题的原因

　　2004年的《中华人民共和国宪法修正案》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”可以说，这是国家对农村集体土地所有权进行征收的根本制度安排。但是，由于宪法修正案尚未说明如何确定公共利益、公正补偿的基本原则，以及相关具体法律自身存在矛盾或制度安排不配套、不到位，导致宪法应有的权威并未落到实处，农地过度征收的现象并未受到有效遏制。具体原因如下：

　　（一）征收目的不明确

　　是否符合公共利益需要，这是行使土地征收权的根据和标准。但是，宪法及其相关法律（规），在征地拆迁的目的性上，不仅尚未明定什么是公共利益，而且，有些解释还无形之中增添了公共利益的模糊性与矛盾性。如《土地管理法》第2条第3款也依照宪法规定“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同时，第43条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”显然，除了乡镇企业、村民住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用土地时，都必须先将农村集体土地征为国有，这就意味着即使土地用于修建高尔夫球场、开发房地产等纯赢利性的项目，也必须先征为国有。这与前面的第2条第3款发生了明显的矛盾，即农地征收必须符合公共利益需要，而征收之后的用途却可以是赢利性的项目，与公共利益需要相去甚远。这种制度内在的矛盾性，是导致各种违法征收的深层原因。不仅如此，在相当长的时期内，《（土地管理法）实施条例》不加区别地将“经济建设”列入公共利益范围的做法，进一步模糊与混淆了公益与经营界限、扩张与泛化了公共利益范畴，把本该是土地流转的事项强制划入征收范围，导致了农地征收权滥用。根据16个省的国土资源部门对2000-2001年各类建设用地调查，征地项目早已远远超出了公共利益的需要，不仅交通、能源、水利等基础设施项目（25%）、经济适用房及市政公用设施等（12%），而且还包括了工商业和房地产等经营项目（22%）。有些重大工程以“公共利益”为名，其实却属于普通赢利行为。例如，高速公路一修好就收费，完全是企业经营行为，却以每亩几千元的低价征地。［韩  俊：《质疑行政强制性土地国有化》，《财经》，2004年第18期。]

　　（二）征收程序不合理

　　征地权之行使需要正当程序的约束，幷且正当程序的实质又是公权力对私权利间冲突的协调与私权利的保障。然而，我们关于农地征收的程序设计却是以管理（权力）为本位，权利虚位为前提。按照《土地管理法》及其实施条例规定，农地征收中的权利主体是农村集体组织，至于是镇、村和组中的哪一种组织形式并不明确，特别是农民个体对集体土地应享有的权利更不清楚。这种权利的多元和不确定，使得实践中的权力与权利之间难以形成直接的对应关系以及权利对权力的有效约束。农地征收过程中，政府处于絶对垄断地位，集征地者、交易者与裁决者于一身，从征收决策到补偿标准和争议裁决，所有过程均在其控制之下。所谓“两公告”，也只是征收方案与补偿安置方案已经批准之后的“通告”。《土地管理法》规定的“听取被征地农村集体经济组织和农民的意见”，也是就补偿安置方案而不是征收方案的议论权。根据《（土地管理法）实施条例》，这种议论权即使形成了“争议”，也应由政府协调或最终裁决，幷且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。即使被征地者不服裁决，选择了司法救济，土地征收方案仍然照常进行。更何况《行政诉讼法》尚未规定可以就抽象行政行为起诉，普通农民面对强大的公权力，其权利命运可想而知。2008年11月26日，廉江河唇镇发生了一起因征地引发的官民冲突。当地政府为了公共利益征收村民的土地，却在没有合法征地文件及河唇镇秧地坡村全体村民反对的情况下，动用几十名武警强行征收秧地坡35亩良田，土地未征先填，并在田头打伤多名村民！事件后，村民代表先后上访了廉江市人民政府、湛江市信访局，先后两次到广东信访局和广东省委办公厅，都是无果而终。2009年2月9日村民代表一行五人上访到北京，却被截访人员截访，2月16日被遣返回村。［李秀林：《镇府违规推地 村民群起阻止》，《南方农村报》，2009年2月17日。]由于程序上缺少公权力内部以及外部权利的监督与制约机制，越权审批、拆分审批、先征后批等等违法违规操作现象也就难以避免。2007年3月，东莞大岭山镇政府在征地过程中，存在“少批多征”现象，多征382亩土地；征地过程中，群众不知情，征地款到账后才得知土地已被征收。村民要求召开村民大会，申讨彻查此事的来龙去脉，镇政府相关部门的回复是：“总之，这382亩地已获批，但文件下发仍需要一定的时间”云云。然而，到省国土厅调查后，获得明确答复：到目前为止，批文未发。［韦  星、王俊伟：《广东东莞千余村民联名举报镇政府违规征地》，《羊城晚报》，2007年4月3日。]

　　 （三）征收补偿不公正

　　土地是农民就业与生活的基本保障，即使为了公共利益需要而征收，也必须给予“公正补偿”，即征收权之行使要付出应有的代价或承担必要的成本，要有经济上的成本约束。然而，现实中的农地征收，政府却将大多数的征地成本或代价转嫁给了被征收者。按现行《土地管理法》规定，耕地补偿范围，仅包括土地补偿、安置补助以及地上附着物和青苗。幷且，土地补偿费也仅仅为该地被征收前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该地被征用前3年平均产值的4-6倍，最高不得超过15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。可见，不仅征地补偿范围小，而且补偿标准也过低，既使按照最高30倍标准来计算也是如此。因为在计算补偿费和补助费时，是以传统粮食作物测定的，很难保证被征收者维持原有的生活水平不变，更何况失地即意味着面临失业的困扰。不仅如此，土地管理法实施条例规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。但由于补偿对象不确定，往往造成层层截留，农民实际上只能得到其中的5%-10%，村集体可以得到25%-30%，而余下的60%-70%则归村以上政府及部门所得。［蔡运龙、霍雅勤：《耕地非农化的供给驱动》，《中国土地》，2002年第7期。]在开平违法征地案中，非法批地最为严重的水口镇，记者走访该镇的后溪、松竹、寺前、梁边等多个村子瞭解到，当地政府从农民手中征地后补偿的价格最高每亩仅为2.6万元，最低仅为每亩4600元，除了村集体留用的部分，农民实际只拿到很少的征地款，没了生活出路。［梁钢华：《东开平非法批地3万亩暴露集团腐败新温床》，《瞭望新闻周刊》，2008年1月24日。]再以广州为例，2005年初农村每亩征地补偿大约是5至8万元左右（不包括青苗和地上附着物），靠近市区边缘的白云区10万元左右，这种征地补偿相对于土地的实际使用价值来说，少之又少。［杨汉卿：《广东城市化进程中失地农民社会保障存在的问题及解决对策》，《岭南学刊》，2008年第2期。]

　　三、解决农地征收问题的思路与建议

　　破解农地过度征收之“乱象”，既要着手于具体法律制度之重构、健全与完善，同时，也要重视政治体制改革。否则，既使有再多、再好的法律条款和设计，也只能是“法制”而非“法治”，也难以摆脱“有法不依，执法不严”的困境。基于此，解决农地过度征收，主要应从以下几方面入手。

　　（一）建构农地征收的体制保障

　　农地征收是一种政治行动，而不仅是政府行为。以往政府控制了农地征收的全过程，人大和法院却成了“看客”，几乎难以介入。可以说，这是过度征收最根本的原因。从中国实际政治框架出发，通过政治体制改革，让各级人民代表大会（常务委员会）和人民法院真正发挥应有的作用，无疑是保障与救济公民权利的可靠力量，在此前提下，才能真正保证征地目的的正当性、程序的合理性以及补偿的公正性，宪法权威才能真正具有现实性，过度征收才能受到有效遏制。

　　目前，为防止土地过度征收行为，严格控制耕地非农化利用，我们在土地管理体制上，实行了省以下土地垂直管理，以及加大执法监察力度等等。但是，这种体制也存在着缺陷，不仅削弱了基层政府权力，弱化了其责任，同时，管理者与监察者集中一身的做法也并未发挥真正的制约力。因此，在体制上除了增加基层土地管理部门的责任，以及监察部门也要相对垂直管理外，更加紧要的是，加强政府部门以外的权力制约。

　　各级人民代表大会及常务委员会作为代议民主机构，是国家权力结构中最能反映民意的“晴雨表”。其多数票决的民主机制，自然能汇聚多数人的利益诉求，也会得到多数人的认可与遵守，其可信度与权威性非政府垄断可比。而作为征收权的代理者，政府行为的二重性，决定其权力行使与社会公共利益并非完全一致，与社会公正也可能存在着一定偏差。因此，关于什么是公共利益，农地非农利用的项目，属于征收还是流转？什么才是公正补偿，衡量的机制又是什么？就不能由地方政府“说了算”。 各级人大及常委会在“公共利益”、“公正补偿”的决策与监督上，必须拥有最高的公权力、发挥更大的作用。如在补偿标准的确定上，可通过购买服务、多家竞争方式，聘请中介评估机构提出资产评估报告，并接受人大代表质询，从而形成“公平市场价值”，以此约束政府不能将征收成本转嫁给被征收者，即保证补偿数额至少不低于被征收者所付出的代价，抑制政府因过低补偿而引发的征收冲动和非理性决策。

　　而法院作为公正补偿的最后一关，却可以弥补人大和政府在补偿问题上的纰漏。因为地方人大制定的“补偿方案”，即使符合公共利益需要，也可能偶尔出现有违社会公正要求的情况。况且，政府在执行时的“自由裁量权”，也可能使“补偿方案”偏离初衷。虽然法院介入“公正补偿”未必能根治民主政治过程的问题，但无疑能促进政治过程的和平。通过确立要求补偿的征收范围，宪法征收条款的司法解释可以降低政治冲突的风险，从而有助于将这类冲突维持在共和政体所容许的限度内。

　　 （二）加强农地征收的法治建设

　　规范土地征用行为，严格土地用途管制制度，切实按规划、计划供地。对于减少征地随意性，保护土地资源特别是耕地资源、节约集约用地，都有重要意义。首先，随着《物权法》的实施，应该尽快制定《土地征用法》。明确土地征用的性质、主体和客体，明确“公共目的”的内容和范围，确定合理的土地征用补偿标准，制定关于土地征用补偿费科学管理和使用的原则及办法，明确土地征用涉及各方的权利、义务和责任，特别是要做实农村集体土地所有权，明确农民土地承包权的物权属性及他项权利，即使用权、收益权、转让权等等。其次，加强土地征用执法监察。采取强有力措施，严肃查处各类违法用地现象，特别是加强土地征用各个环节上的监督检查，如报批的地类是否与实际相符、征用面积与实际占用面积、征用土地用途与实际用途、征地补偿费用是否落实等。执法监察要对违法违规行为，做到发现得早、查处得早、处理得好，从而减少执法难度和由此造成的不必要损失，避免征地过程中的社会冲突。第三，建立一套违法责任追究制度。第四，提高征地透明度，充分保障被征地农民的知情权。严格执行《国土资源听证规定》，就征地补偿安置标准，充分与被征地农户协商，确保听证制度不走过场。

　　 （三）促进农地征收的民主程序

　　要让集体农民直接参与征地全过程。征地过程中，通过召开党员大会、村民大会、村民议事会让广大农民群众行使知情权、参与权、表达权、监督权，这种方式是让群众参与征地工作的好办法、好途径，这也是学习宣传十七大精神，落实科学发展观，做好征地工作，坚持以人为本的要求，同时也是对处于集体土地所有权主体地位的农民和农民个人的使用权地位的尊重。征地工作中充分调动农民群众参与征地工作，直接让他们参与征地和物质补偿的全过程，直接参与土地征用的收益及其分配，有利于增加征地工作透明度，避免暗箱操作，防止批少占多，防止征地批准用途和实际用途不符（即防止张冠李戴骗取批准）；有利于防止因征地产生变更地类报批压低补偿款，防止挤占、克扣、挪用征地补偿款和产生腐败等现象；有利于保障被征地农民的生产生活，保证原有生活水平不降低和长远的生计问题；有利于促进农村社会的和谐与稳定，保证征地建设项目的顺利实施。［赵广鹏：《征地过程不透明，农民利益受侵害问题的探讨》，资源网，http://www.lrn.cn/zjtg/societyDiscussion/200711/t20071130_173313.htm。]

　　 （四）完善农地征收的补偿机制

　　农地征收，虽然不同于农地流转，但是，对于农民来说，重要的问题是如何补偿，至于农地非农利用的目的是公益性还是经营性，属于征收还是流转，则是次要的。不仅如此，从用益物权的角度，农民为征收而放弃土地的代价，是生产与生活的双重损失，这种损失也不能因为征收是出于公共利益需要，就得不到完全补偿。目前，虽然土地流转得到了政策上的确认，我省也有“南海模式”的地区性经验，但是，土地流转的市场价格机制尚未形成。既使未来具备了土地价格的市场机制，由于征收与流转的实质区别，“市场价格”也只能是客观的参考值，否则，政府就会失去通过征收来实现社会公共利益需要的动机，因为农村集体组织也是“经济人”，自愿交易难以避免机会主义行为。因此，征地补偿应该在社会公正的框架内，通过逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的机制来实现。

　　适当提高征地补偿标准。进一步细化补偿项目，扩大征地补偿范围，使征地补偿做到同地同价。制订全省各地的征地综合补偿标准，若干年调整一次。制订征地综合补偿标准要根据当地的经济发展水平和土地的区位，结合农用地分等定级估价成果来测算，并考虑地类、产值、人均耕地、土地供求关系和城乡居民最低生活保障水平等因素，土地补偿原则按法定上限标准执行。并认真贯彻2005年我省颁布的《关于试行征地补偿款预存制度的通知》，保证征地补偿款及时到位而不拖欠。

　　落实好社会保障政策。2007年8月省委、省政府出台了《广东省关于解决社会保障若干问题的意见》，对建立被征地农民生产生活保障制度作出了具体规定，如保障对象、保障原则、保障方式、保障资金、培训就业保障、留用地保障。10月，省政府办公厅又转发了《关于做好被征地农民基本养老保障工作的意见》，建立被征地农民生产生活保障制度。其中，采取切实有效措施，解决26000多亩历史遗留的“留用地”十分关键，因为它直接关系到被征地农民的切身利益，关系到农民财富的积累和新农村环境的改善。要进一步完善“留用地”安置的相关配套政策和具体实施办法，明确征地单位和被征地村的义务与权利，以及有关“留用地”指标核定、优惠政策等内容。同时，要积极指导和扶持农村集体经济进行“二次创业”，充分利用好“留用地”，吸纳失地农民就业和解决生活出路。如果这些政策措施能够得到有效执行，无疑可以缓解被征地农民的生产生活出路上的一些问题，化解因征地可能引发的社会矛盾冲突，维护社会的和谐与稳定。

　　创新农地征收补偿方式。在继续推行“留用地”制度的基础上，可以借鉴利用土地股份合作制以及土地承包权量化入股和固化股等方式，这不仅可以保护土地农用时农民的土地权利，还可以保证农民能够分享到土地在非农用以后的增值收益和级差地租。

　　总之，遏制农地过度征收，既是当前的紧迫任务，也是国家经济社会发展的长远战略，需要在体制、制度和机制的互动之中进行综合治理。但是，土地非农利用的流转方式，也需要土地利用总体规划、城乡一体化发展规划的约束，否则，可能会出现土地利用的另一极端——农地过度流转，同样会给新农村建设、以及国家经济社会发展带来一系列的矛盾冲突。

　　

　　     （作者系广东省精神文明学会副秘书长、广东金融学院公共管理系副教授）