两岸签订和平协议之所以为大家所关心，主要是从2008年以来，两岸和平发展成果丰收，大陆希望能尽速在国民党执政时期能透过政治对话来达成敌对状态的结束、和平协议的签订。

　　台湾方面早期也主张签订和平协定来正常化两岸关系，维持台海和平，但随着时间的演进，台湾民主化及2000年的第一次政党轮替，情势已经有变，国共很难再以交战的当事者自居，来签订和平协议或停战协定，问题变得比较复杂。

　　今天所要探讨的问题，就是和平协议有无必要签订，它的难题何在？它的内容是什么？这是我们所要讨论的。

　　一、 两岸签订和平协议的可行性

　　在国际上或内战，交战团体或交战国都有可能签订和平协议，在1945年以前，国际上的习惯，是要宣战，所以战争结束就签订和平条约或协定，非常清楚。但是二次大战后，大多数的冲突是不宣而战，有时是意外产生，有时是战术上的考量（突击），有时是国内因素造成（因行政、立法牵制，行政机关造成既成事实）等，所以，冲突结束，也不签和约或协定。

　　两岸以目前的状况是否需要签订和平协议？由于20年来情势的演进，变成不再那么有急迫性，或因透过不同的协议逐步使两岸关系正常化，所以是否有必要再另外签一个和平协议便成为大家考量的问题。不过大陆与台湾事实上还是有人主张应签和平协议，这种想法，可以从内在因素与外在因素来讨论。

　　（一） 需要性的考量

　　Ⅰ. 内在因素

　　 A. 就大陆方面而言

　　1. 认为有必要了结历史公案，以便重启两岸关系。（结束敌对状态）

　　2. 希望透过和平协议达成中程的和平发展以达到长程的统一目标。

　　3. 拟稳定两岸关系，致力国内建设。

　　4. 争取亚太区域政经事务的主道权。

　　5. 具民族团结意含。

　　 B. 就台湾而言

　　1. 原企盼透过和平协议达成两岸维持现状之和平。（较属中程性）

　　2. 稳定台海关系，维持区域安全。

　　3. 获取安宁外在环境，以便建设安和乐利的社会。

　　4. 结束台湾内部对大陆政策的争议、稳定政局。

　　5. 解除对外活动空间被孤立及武力威胁的问题。

　　Ⅱ. 外在因素

　　A. 就大陆而言

　　1. 各国皆期盼大陆和平解决两岸问题，促使大陆拟以和平协议达成各国的期待。

　　2. 大陆面对美国东亚第一岛链战略防线企盼突破。

　　3. 国际经济压力促使大陆必须表现理性、温和的形象，以吸取外资。

　　4. 南海、东海等议题冲突，促使大陆必须稳定台海关系，并盼能与台湾合作防卫南海的主权。

　　5. 各国对中国崛起充满疑虑，相关国家结合在一起，一方面预防中国对外冒险，另方面加强与中国交往，促使中国大陆能够信守和平崛起之承诺及台海其他问题之和平解决，让大陆拟和平解决台海问题，和平协议成为一种象征。

　　B. 就台湾而言

　　1. 来自大陆的压力，盼与台湾协商结束敌对状态。

　　2. 经济考量，台湾需要大陆市场，两岸和平乃是必需的。

　　3. 美日盼两岸关系能和平发展，台湾不要挑衅中共，能达成和平协议维持现状不失为一种策略。（至少是中程协议）

　　4. 各国对台湾的定位问题模糊，使台湾被排除在区域合作之外，和平协议将使台湾定位明朗化。

　　5. 区域整合及合作，中共的压力使台湾被排除在外，企需解决问题，以便不致边缘化，和平协议是一种手段。

　　（二） 两岸签订和平协议的困难

　　虽然两岸签订和平协议有其需要性，但实际上在政治协商方面相当困难，20年前大陆研拟的策略“以民逼官、以经促政、以利促通”等，目前已逐步实现，只剩最后一步，就是政治谈判还没开始，主要是双方对于政治谈判仍缺少互信，从2008年以来的快速和平发展，主要建立在2005年连胡五项愿景、一中各表的九二共识基础上。在经济上已经签订十六项协议，尤其ＥＣＦＡ的签订，大致上经济议题已有制度化的协商机制，因此企思在国民党执政的时期能把两岸的政治关系正常化，可是台湾内部政经发展及外部国际因素，都使执政当局无法快速回应大陆的期待，这主要在于两岸有许多方面的差异所致。

　　Ⅰ. 就目标上而言

　　1. 大陆：要明订统一。

　　2. 台湾：要维持现状。

　　Ⅱ. 就方法上而言

　　1. 大陆：盼先建立一中框架。

　　2. 台湾：正视现实，循序渐进。

　　Ⅲ. 就两岸制度上而言

　　1. 大陆：

　　(1) 政治体制：威权体制。

　　(2) 经济体制：社会主义初期阶段。

　　(3) 社会体制：逐步多元化，公民社会仍待发展。

　　2. 台湾：

　　(1) 政治体制：民主体制。

　　(2) 经济体制：自由主义体制。

　　(3) 社会体制：多元社会，公民社会蓬勃发展。

　　Ⅳ. 就文化上而言

　　1. 大陆：朝恢复传统文化的认同迈进，由官方以霸权方式传播（较趋向形式主义）。

　　2. 台湾：维护传统文化，并推动创意文化，由民间柔性传播，且接受多元外来文化。

　　Ⅴ. 就现实的认知而言

　　1. 大陆：目前两岸仍处于交战状态，所以必须结束敌对状态（内战→停战协定）。

　　2. 台湾：目前已废除动员戡乱时期临时条款，等于片面宣布结束敌对状态。

　　Ⅵ. 就政策上而言

　　1. 大陆：

　　(1) 和平统一，不排除武力。

　　(2) 一个中国原则。

　　(3) 一国两制。

　　2. 台湾：

　　 (1) 一个分治的中国。

　　 (2) 两岸必须排除武力。

　　 (3) 平等共存于国际社会。

　　Ⅶ. 就军事力量而言

　　1. 大陆：军备力量强大、飞弹瞄准台湾、反分裂法的制订、威吓台湾人民。

　　2. 台湾：军事力量较弱，不愿在威胁下接受大陆强制的条件，而要维护台湾的主体性。

　　Ⅷ. 就主体而言

　　1. 大陆：党国或党政合一。

　　2. 台湾：党国或党政分离。

　　这些差异，使双方缺少深度的互信，目前有待缩短差距，化解歧异，加强政治互信。

　　二、 和平协议的内容

　　如果要签和平协议，到底和平协议要包含一些什么内容，这是值得探讨的问题，首先是需用什么形式，或用什么方式，然后再谈到内涵。

　　（一） 形式

　　大致上有几个形式上的问题是必须考虑的。

　　Ⅰ. 渐进性或一步到位性

　　原则上，两岸都有部分人士，盼在和平协议中，把所有问题都解决，但这是相当困难的。假如想要一步到位，目前很难做到，主要是双方的差异性很多，所以只能以渐进的方式，从各方面去营造和平发展，缩短差距。只要政治互信扩大，就能逐步朝终极目标前进。所以，必须以渐进方式朝有限目标去累积和平发展的成果，由少积多，由小到大。

　　Ⅱ. 签订的主体

　　必须是由两岸的政府为平等协商的主体，而非党对党，主要是台湾已经民主化，政党轮替已成为正常现象，谈判主体已非一党可以控制一切，所以，台湾政府任何决策必须有民意、立法机构及政党的支持，否则任何政策或协议都很难通过。

　　Ⅲ. 和平协议有无终极目标的明订

　　两岸拟签署的和平协议是否有终极统一的明确规定，假如有，在目前两岸关系的发展状况，仍然很难被台湾人民接受，也很难为国际强权所认同，所以，这是必须预先认知的。因此，一项中介的和平发展之和平协议比较妥当。

　　Ⅳ. 有无第三者担任保证人

　　在历史上，有些和平协议有第三国担任中间保障者，也有些是由当事国签约，然后再开一国际多边会议去确认，例如东西两德签订基础协定，其后有1975年欧洲安全暨合作高峰会议加以确认只能以和平方式改变疆界的说法。但以两岸状态来说，不可能找第三者来保证，不用说大陆絶对拒絶，连国民党也会保留，当年美国对台六大保证，就是不介入两岸谈判。不过，美国与日本会密切关切是必然的。

　　Ⅴ. 化整为零的方式

　　到底要把协商的内容全部摆在一个文件中再去签署，或对每一个议题达成协议立即签署，这是双方必须考量的问题。一次谈完有它的利弊，有利的是所有问题都解决，不利之处是迁延时日，而化整为零则比较可以看到成果，并可累积起来，不利之处是没有和平协议字样。就目前来说，大陆不见得要一次谈完，它可能希望有一中框架把台湾圈住，其他可以慢慢谈，就像有一“政治合作架构协议”(PCFA），但前面必须加上“一中”，这还是台湾有疑虑之处，因为这会牵涉到主权问题。

　　总之，就台湾目前的立场而言，可能比较会倾向：

　　(1)以政府为平等对话主体；

　　(2)没有明示的终极目标；

　　(3)渐进的方式；

　　(4)化整为零的方式及；

　　(5)对第三者保证采保留态度。

　　（二） 内涵

　　可从狭义及广义的内容来界定：

　　Ⅰ. 就狭义的内容而言

　　纯粹以政治议题为主，包含：

　　1. 结束敌对状态。

　　2. 建立军事互信措施。

　　3. 国际活动空间。

　　4. 中华民国的定位。

　　5. 和平发展的进程。

　　6. 两岸官方联系的方式……等等。

　　假如以胡六点的说法，上述均为统一前加强政治互信基础的安排，换言之，比较像属于中介阶段的协议。

　　Ⅱ. 就广义的内容而言

　　除了政治性内容外，还加上非政治性的议题，也就是功能性议题，诸如经济、文化、教育、社会、观光、医疗、食品、卫生等等都可以算，马英九总统就认为两会所签订的十六项协议也应该视为和平协议的一部分，所以这是属广义的内容。

　　假如两岸以化整为零方式来考虑，则广义内容的议题将可都视为和平协议的一部分，因为它们都使两岸关系制度化，并朝正常化迈进。

　　三、 评估与展望

　　（一） 评估

　　可以从需要性、形式及内容三方面来加以评估。

　　Ⅰ. 签订两岸和平协议的需要性

　　有无必要签订和平协议，随着时间的演进及两岸关系的发展，原来提出的背景已有很大改变，在李登辉总统与江泽民总书记的时代，双方仍在剑拔弩张、缺少互信的时代，签订和平协议结束敌对状态是避免武力对抗的最佳途径。所以，双方都提出这项建议，但双方也都互相猜忌，害怕陷入对方的陷阱，尽管提那么多年，并没有进展。随后国共两党在2005年由连胡发表的五项愿景，在2008年马英九先生就职总统后，两岸关系依照其方向大力推动，大多数建议都已付诸实行，只剩一项结束敌对状态与和平协议还没有落实。十六项协议已含盖经济、打击犯罪、直航、ＥＣＦＡ等，使两岸在很多方面的关系制度化，台商前往大陆投资的数额相当龎大、两岸人民观光旅游人数日益增加，各种层面的合作交流如宗教、文化、教育、体育、文艺等等，使两岸关系有如在正常化的状态，人民就有生活在和平状态的感觉，所以，签订和平协议变成不急迫。这是推动和平发展的成果，但也使大陆尝到慢郎中的焦急苦果，不过这毋宁是胡总书记的最大贡献之一，只是需要多一点耐心而已。甚至有人会问签订和平协议会比现在推动和平发展更好吗？

　　就一般人民的角度来看，虽然很多人认为应该签和平协议，但对内容却有意见，以不影响台湾实体的存在为依归。所以，和平是大家期盼的，但它应是维持现状的协议。假如不能维持现状，一动不如一静。

　　Ⅱ. 签订的形式

　　1. 依照胡六点及马总统的看法，应以中程的渐进方式来推动和平发展，而非以明确的终极目标为标的。所以，九二共识，一中各表应可为两岸和平发展的基石。

　　2. 目前应以维持现状的方式来推动和平发展，以便深化政治互信，奠定永久和平的基础。

　　3. 必须获得两岸人民支持，尤其是台湾人民的同意，否则很难达成协议。

　　4. 似可考虑化整为零的方式来推动和平发展与协议的签订，这将可避免台湾部分人民的疑虑，而非有一形式上的框架要把台湾兼并。

　　5. 可透过第二轨的对话形式准备未来可能谈判的基础工作文件。

　　Ⅲ. 和平协议内容的评估

　  1. 应采广义的协议内容，逐步分项讨论累积成果。

　　2. 狭义的政治内涵，亦可拆开议题，分项对话。

　　3. 可伴随着和平发展的进程及成果，进行议题的选择。政治议题之对话是必须面对的。

　　4. 以促进和平发展为标的，缩短两岸在各方面的差距及争议，逐步扩大及深化互信基础；从经济、文化、社会等功能性议题出发，逐步扩及政治议题的对话。

　　5. 和平协议内容应以中程目标为基础即维持现状，排除武力使用及和平共存于国际社会应为中程目标之政治基本内涵。其中，中华民国之定位有必要解决。

　　四、 展望

　　两岸内部政经发展情势，两岸的外在环境因素及两岸关系的发展会影响两岸和平发展及协议的进程，就目前来看，未来的发展有下列数点：

　　1. 两岸签署和平协议的主体，已非国民党与共产党可以交战主体的地位来协商，而是需要以政府对政府来磋商，并需经全民意愿表达来监督才有可能，所以是两个平等实体的政府对政府谈判。

　　2. 两岸和平协议在现况很难签署，尤其马英九总统在竞选期间提出公投的程序后，变得必须有更长时间来争取朝野共识的建立。

　　3. 结束敌对状态有无必要再经过形式上的程序来终结，值得讨论。凡事需要经双边或多边协商，总是会旷日废时，假如两岸拟尽速进一步推动两岸关系正常化及制度化，似乎可用单边手段来结束敌对状态，也就是由双方各自宣布在何种条件下，不会率先使用武力，即可完成结束敌对状态。在此基础上，双方即可深化互信，推动相关议题的讨论，例如军事互信机制，国际活动空间、两岸关系及中华民国的定位等，也就是说和平协议内容中的个别议题。以大陆的综合力量远超过台湾，大陆似可展现大中国或大中华的气度与自信心，表达善意，一定会受到台湾、两岸人民及他国人民的肯定与认同。不过，目前大陆尚无足够的信心，并囿于冷战时期的思维，总觉得不使用木棒无法使台湾就范，可能需要再等待一段时期，才有可能有更新的思维与行为出现。

　　4. 大陆可能需要掌握胡锦涛总书记的和平发展有关统一前的六点安排两岸关系的进程。换言之，不急于无限上纲，要把台湾圈入统一的框架。在目前两岸各方面的差异性存在，很难使台湾人民接受那种框架，除非这个一中框架有保障台湾主体性的内涵存在，所以，一个中介的和平发展模式，有必要思考及讨论。

　　5. 西方国家，尤其美日对两岸和平发展密切关注，和平协议的谈判会使它们非常的担心，因为重返亚太地区的美国，发现东亚地区处处有潜在的危机，南海、台海、东海、日本海、黄海等都有争议存在，其中都与中国大陆有关，当然他们不愿看到台湾与大陆有任何政治协议的签署突破美日战略防线。因此，从国际情势来看，实际上，和平协议的谈判还很难端入议程。所以，马总统宣布在其任内不会签订和平协议，但可进行第二轨的讨论，这是符合台湾内外情势不得已的决定。但不要忘记，他还提出三项原则：国家需要、民意支持及国会监督下，才会提出和平协议的协商；也就是只有在两岸有充分的互信、民意有高度共识，他才会踏出这一步（2011年10月17日）。其后在受到在野党的批判后，马总统立刻提出和平协议将会提交公民投票来决定，因而使这项议题的热度冷却下来。不过，吴副总统当选人赴博鳌论坛开会时，又重申这项主张，表示并没关闭协商和平协议的大门。所以，两岸还是有可能协商和平协议，只是形式必须选择而已。

　　综观上述，在当前国际情势及两岸各自政经发展的背景下，很难在短期内可以签订和平协议，但并不排除各种有关和平发展相关议题的对话。台湾还是会在宪法及相关法律的规范下，采取一个中华民国两个地区的立场，维持不统、不独、不武的台海现状，并在互不承认主权、互不否认治权的两岸互动下，坚持“对等、尊严、互惠”的原则建构长期稳定、制度化的两岸关系，并要以“九二共识、一中各表”为基础，推动制度化协商。换言之，大陆各界人士有必要瞭解台湾内外环境因素，采取稳中求进的策略，来推动两岸关系，促进交流，增进瞭解，展示善意，互惠互利，将会有利于两岸的和平发展。
   
　　蔡政文(台湾大学政治学系名誉教授)