一、前言

　　2011年10月，竞选正副总统的国民党候选人马英九与吴敦义，发表了“黄金十年， 国家愿景”的竞选白皮书。在其两岸关系的施政主轴中，有下列一段文字表示：“在国内民意达成高度共识，两岸累积足够互信的前提下，秉持‘国家需要、民意支持、国会监督’的原则，通盘评估国内外情势发展，审酌推动两岸商签和平协议，以维护两岸永续和平。”和平协议的主张一经提出，立刻引起包括对岸中共在内，国内与国际社会的普遍关注。

　　其实，早在2005年4月，时任国民党主席的连战，在访问大陆进行“和平之旅”时，就与中共总书记胡锦涛，发表“五项共同愿景”。其中第二项谈到“促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，建构两岸关系和平稳定发展的架构，包括建立军事互信机制，避免两岸军事冲突。” “连胡五项共同愿景”，台湾大百科全书，2012年5月10日，http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=100465。“五项愿景”在马英九2005年7月当选国民党主席后，列入国民党政策纲领，并成为2008年马萧总统大选政见。 站在政党政治的角度看，马吴2012年代表国民党在选前提出这项政见，应属民主运作的常态。因此，欲正确瞭解和平协议的概念，必须从检讨两岸关系的演变着手，而外界不同程度的反应，则突显了两岸关系的特殊性，以及推动两岸和平与发展关系所面临的挑战。最后，本文作者强调，讨论两岸和平协议的现实意义，必须有新的思维，即不能忽视马总统所提，“两岸和解制度化”的主张。

　　二、两岸和平协议与两岸关系的演变

　　按照大陆学者李家泉的看法，中共对台政策的调整，共经历三个阶段，三次转变：

　　第一次战略性调整是从“武力解放”到“和平解放”的转变，此后不再强调“武力解放”。转折点是1955年，当时共军攻占一江山和大陈岛后，中共一方面从1955年8月到1970年，和美国在日内瓦和华沙，分别进行了15年以“台湾问题”为主调的会谈；一方面透过周恩来对台湾传达双方和谈的讯息。例如，周恩来在1963年根据毛泽东的指示，把中共对台“和平解放”政策，归讷为“一纲四目”。一纲即台湾必须统一于中国；四目则为：

　　1.台湾统一于中国后，除外交上必须统一于中央外，台湾之军政大权，人事安排等，悉委于蒋介石；

　　2.台湾所有军政及经济建设费用，不足之数悉由中央政府拨付；

　　3.台湾的社会改革可以从缓，必俟条件成熟，并尊重蒋之意见，协商决定后进行；

　　4.双方互不派特务，不做破坏对方团结之举。

　　第二次战略性调整，是从“和平解放”到“和平统一”的转变。此后不再提解放二字。转折点是1978年12月中共召开十一届三中全会，把“全党全国”工作重点朝经济建设转移后开始。此时，中共对内强调改革开放，对外则开展与包括美国在内，西方国家的和平共存关系 李家泉，“改革开放三十年与台海形势变化”，中国评论，2008年10月，页5。]

　　1979年1月1日，中共“全国人大常委会”，发表“告台湾同胞书”，文件中除命令共军即日起停止对金门等岛屿的炮击外，并声称应当通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈，结束这种军事对峙状态 “中华人民共和国全国人大常委会告台湾同胞书”，人民网，1979年1月1日，http://tw.people.com.cn/GB/26741/139936/139938/8427598.html。 

　　  在这段时期，邓小平提出“和平统一、一国两制”的主张，成为中共对台政策的大政方针。江泽民上台后，也依照这个方针，拟定和平统一的对台政策。例如，江泽民在1995年1月30日发表“为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗”的八点主张中，重提他在1992年10月中共“十四大”报告有关两岸谈判的说法，并建议双方可先就在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态进行谈判，并达成协议江泽民，“为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗”，新华网，1995年1月30日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/24/content_705100.htm。 

　　胡锦涛上台后持续其前任的政策。2005年3月4日，胡在“关于新形势下发展两岸关系的四点意见”中表示，只要台湾当局承认九二共识，两岸对话和谈判即可恢复，而且什么问题都可以谈。不仅可以谈正式结束两岸敌对状态和建立军事互信，也可谈台湾的国际活动空间等问题 “胡锦涛就新形势下发展两岸关系提出四点意见”，人民网，2005年3月4日，http://politics.people.com.cn/GB/1024/3220012.html。]2007年10月15日，胡在“十七大”政治报告中表示：协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架，开创两岸关系和平发展新局面“胡锦涛在党的十七大上的报告：推进‘一国两制’实践和祖国和平统一大业”，新华网，2007年10月24日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_9.htm。第三次战略性调整，是从长期僵持到暂搁争议的转变，此时主要强调求同存异，转折点是2008年4月，胡第四次会见国民党荣誉主席连战时，提出“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”的十六字箴言。此时，国民党已重掌政权，中共认为在“九二共识”下，台湾内部政治结构已发生有利于改善两岸关系的变化 “胡锦涛：国共两党和两岸双方应建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”，新华网，2008年5月28日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/28/content_8270921.htm。 

　　与中共对台政策相呼应的是，台湾的大陆政策也发生了重大的变化。1987年11月2日，政府宣布开放台湾地区民众赴大陆探亲，并把这项措施定位为两岸关系从对立迈向互动的开始；当时执政的国民党，在第十三次全国代表大会上，通过了“现阶段大陆政策案”。那就是以促进中国大陆的“政治民主化、经济自由化、社会多元化、文化中国化”的四化，来重建一个自由、民主、均富、统一的新中国。台湾对大陆政策的这项转变，被中共视为配合美国对大陆的“和平演变”战略。下列一段文字足以说明中共当时的态度：

　　“随着美国‘和平演变’战略重点由‘冷战’向‘缓和’的转移，台湾国民党政权的‘大陆政策’，也愈来愈呈现出某种明显的转变趋势。这就是用‘三民主义统一中国’代替‘武力统一中国’；用‘三民主义全面登上大陆’代替‘武装反攻大陆’；用‘化共’代替‘反共’；用政治经济上资本主义的‘台湾模式’代替社会主义的‘大陆模式’；用开放探亲和有限制的交往代替僵硬的隔离政策。近年来台湾作为亚洲‘四小龙’之一；在经济上取得较大进展，他们更把自己看成是中国的‘样板’、‘模式’和‘复兴基地’，企图以政治、经济、文化渗透的方式，来促进大陆向台湾看齐了。这样一来，台湾就越来越作为重要的方面，参加到推进中国的‘和平演变’的总战略中来了。”戚方编，和平演变战略的产生及其发展（北京：东方出版社，1990年），页195。]

　　从台北的观点看，1991年4月宣告动员戡乱时期的终止，就意味着两岸敌对状态的结束。1991年的“国统纲领”，更具体提出“两岸应摒除敌对状态，并在一个中国的原则下，以和平方式解决一切争端。”李登辉1994年4月8日对“国统会”的一篇讲话中，明确提到：“我们将由政府有关部门，针对结束敌对状态的相关议题进行研究规划，当中共正式宣布放弃对台澎金马使用武力后，即在最适当的时机，就双方举行结束敌对状态的谈判，进行预备性协商。”1996年3月26日，李接受华尔街日报专访时，更表示：“现在起我们将努力建立国内共识，以签订结束海峡两岸冲突的和平协定为优先政策。” 引自邵宗海，“两岸和平协议的缘来与症结”，中国评论新闻网，2012年4月15日，http://www.chinareviewnews.com/doc/1020/6/2/6/102062670.html?coluid=93&kindid=2910&docid=102062670。 2000年民进党上台，虽然陈水扁有浓厚台独倾向，但从2000年发表就职演讲开始，陈的两岸政策重要讲话，都刻意突显他对两岸和平的期待。2003年1月1日，陈水扁首次提出希望两岸建立“和平稳定的互动架构”的建议，并于2004年5月在就职演说提出成立“两岸和平发展委员会”，拟定两岸和平发展纲领的主张。“陈水扁：推动两岸和平发展委员会 建立永续新关系”，今日新闻网，2004年5月20日，http://www.nownews.com/2004/05/20/91-1632725.htm。综上所述，在两岸关系演变的过程中，和平协定并不是一个陌生的字眼。它出现的起起伏伏受到两岸关系发展三个环境因素的影响。在国际环境因素方面，冷战初期的两极体系，两岸关系无法脱离东西对抗的战争阴影；冷战后的世界多极化趋势，经济全球化的冲击，改变了两岸关系的零和状态。讨论国际因素，美国在其中扮演关键性角色。例如，美中台三边关系的变化，即一直是影响两岸关系发展的一个重大变数。正因如此，连一向把“台湾问题”视为“内政”事务的中共当局也不得不提出“只要把对美工作做好，台湾问题就迎刃而解的说法”。同时，在美国学术界，也有人提出以两岸签署中程协议以稳定台海关系的主张。前白宫国家安全会议亚太事务主管李侃如1998年2月曾提两岸签“中程和平协议草案”，为期50年，由美国担任保证人。协议内容包括：在一个中国原则下，台湾明示自己为中国一部分，不宣布独立；大陆则承诺不以武力攻台。两岸进行政治谈判；在协议有效期间，台湾可以保有军队，购买非自卫性武器，可以各种身份参加国际活动。新闻小辞典，2005年2月26日。http：//www.nownews com. 2005/02/26/91-1758004. htm在两岸个别环境因素方面，台湾政党轮替影响政府大陆政策，也直接影响两岸关系；中共实施改革开放政策，更是改变中共对台和战政策的关键因素。

　　三、相关各方的反应

　　马英九总统在“黄金十年”提出审酌推动商签两岸和平协议的主张后，民进党主席蔡英文强调，涉及国家定位的两岸政治协商，应该以“坚持主权、坚持民主、坚持和平”为前提，并批评马总统的和平协议主张，会使台湾人民面临四个“危险”：牺牲台湾主权、改变台海现状、危及民主价值和破坏战略纵深“蔡英文：和平协议把台湾推入险境 提4危险3坚持”，东森新闻网，2011年10月19日，http://www.ettoday.net/news/20111019/2304.htm?t=%E8%94%A1%E8%8B%B1%E6%96%87%EF%BC%9A%E5%92%8C%E5%B9%B3%E5%8D%94%E8%AD%B0%E6%8A%8A%E5%8F%B0%E7%81%A3%E6%8E%A8%E5%85%A5%E9%9A%AA%E5%A2%83%E3%80%80%E6%8F%904%E5%8D%B1%E9%9A%AA%E3%80%813%E5%A0%85%E6%8C%81。]个人认为，在野党的上述批评，有与事实不符之处。 首先，根据中华民国宪法，“一中”就是中华民国。只有“中华民国主权”，没有“台湾主权”的说法。坚持这点，就不存在国家认同和国家定位的问题。民进党强调“台湾是主权独立的国家，目前名叫中华民国。”因此，才有“台湾等于中华民国”主张。但在宪法的相关文字论述中，台湾与中华民国是两个不同的概念。台湾属于中华民国，不同于等于中华民国。用简单方程式来形容：一加一等于二，但一并不等于二。何况，中华民国并未放弃对大陆拥有主权，其治权也非仅涵盖台湾而已。 在野党一再以中共处理西藏问题的手法，影射签和平协议就有“卖台”之虑。反对人士也举出若干个案，说明协议也非和平的保障。但是，把中共中央与西藏的关系，拿来与两岸关系对比，不但显得不伦不类，且有自我矮化之嫌。此外，如果因害怕承担对方破坏协议的后果，而不愿签署任何经过利弊评估的协议，则无异于因噎废食，陷自我孤立的窘境。 其次，马总统强调“不统、不独、不武”，就是希望以和平的手段来维持台海现状，这是台湾主流民意，也符合国际社会期待。但现状不可能呈现静止状态，维持现状必须防止任何可能破坏现状的不利因素。两岸关系也不可能只处理容易的问题，永远停留在经济互动的阶段。与蔡主席的指控相反，和平协议的构思是要“站稳脚步，向前行”；要稳固两岸和解辛苦累积的互信基础，不让这些成果毁于旦夕之间。 1975年在赫尔辛基举行的“欧洲安全与合作会议”高峰会。当时苏联的目的是要维持战后欧洲领土现状，好让非法取得的土地，经由会议外交而得到国际社会默认。经二十多年的努力，终于如愿以偿。“欧安会”与会各国签署的“最后文件”（Final Act），使苏联期待的欧洲现状，得以“就地合法”。这个现状发生改变，是因“苏东波事件”。造成苏东剧变的因素很多，但一般认为，内因重于外因。以苏联的解体为例，是虚弱的经济体制无法负担庞大的军事支出，是共党的腐化挑战了社会的公平正义，是民族的裂痕支解了国家的团结凝聚。如果台湾要避免“改变台海现状”，首先就要记取教训，不要动辄拿石头砸自己的脚。  再次，蔡主席批评马总统的主张有“危及民主价值”。如前所述，商签和平协议是马总统在2008年提出的政见，因条件不成熟而未能在任内实现。如今，为了连任再度抛出这个主张，是负责任表现。民意支持的表达方式很多，除选举外，诸如民意调查、国会决议、公民投票等，都是考虑途径。马总统特别强调国会监督角色，这是对责任政治的尊重。 最后谈到蔡主席有关“破坏战略纵深”的批评。我们认为，完成和平协议的签署不可能有时间表。毕竟，这只是执政党在选前端出的牛肉，需要获得选民支持，选后也需长时间研究、对话和协商，才能让它具体落实。既然是执政党提出的政见，当然不可能期待在野党背书。但只要不刻意加以扭曲，欢迎朝野针对国家重大政策，理性论辩。

　　北京对于和平协议的最初反应是表示欢迎，认为“这符合中华民族整体利益，是两岸同胞的共同愿望 ”，也是“两岸关系发展的必然前景”“两岸和平协议：政治理想还是选举语言?”，多维新闻网，2011年10月27日，http://china.dwnews.com/big5/news/2011-10-27/58257100.html。]。随后，当和平协议被附上公投的前提条件后，北京立刻改变态度，对于马政府任内推动和平协议的诚意表示疑虑。大陆学者多数认为，两岸未来四年签署和平协议的可能性很小。

　　在美国方面，美国华府智库“战略暨国际研究中心”（CSIS）资深研究员葛莱仪（Bonnie Glaser）认为，美国对和平协议的内容和谈判的时间表不持立埸，但会支持这项持续改善两岸关系的行动。但美国官方的反应却保守很多，只是重申美国政府一贯的政策，即“基于美中三个联合公报和台湾关系法的一中政策没有变化，美国欢迎两岸关系的改善，反对任何一方单方面改变现状，认为两岸问题应以和平及让两岸人民都能接受的方式解决。”美方根本不提和平协议“两岸和平协议：政治理想还是选举语言?”，多维新闻网，2011年10月27日，http://china.dwnews.com/big5/news/2011-10-27/58257100.html。]但值得注意的是，美方对公投也表达关切。乔治城大学教授唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）表示：“对我们来说，虽然我们认为台湾人民有权表达他们的意见，但如果因而发生麻烦，当然会引起我们担忧。并不是说，我们反对台湾人民投票，但我们应试图瞭解其意义，以及对区域的影响。”“学者：美、中对台湾公投议题敏感”，美国之音，2011年10月25日，http://www.voanews.com/chinese/news/20111025-Taiwan-Referendum-132559338.html。 

　　四、两岸和解制度化

　　2011年5日12日马总统在与CSIS举办的视讯会议中，曾提出国家安全“三道防线”的说法，其中的第一道防线就是“两岸和解的制度化”。马总统今年胜选连任后不久，在2月8日的国民党中常会中，表示两岸关系目前就是希望两岸和平的现状能够制度化。因此，在推动未来两岸关系发展的过程中，“制度化”是个关键的字眼，有待我们进一步加以诠释的必要。

　　根据西方学者杭亭顿(Samuel P. Huntingtun)的观点，认为“制度化”(institutionalization)是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。有的社会学家在组织领域研究制度化，把它作为组织变迁的一种方式；有的则侧重制度体系的完备。

　　而制度化的过程是指社会组织由非正式系统发展到正式系统、社会制度从不健全到健全的过程。制度化的具体过程可概括为：

　　1.确立共同的价值观念。通过宣传教育，促使群体与组织的成员认清其利益，树立一致的价值取向，建立规范体系，加强个人对组织的认同，并将其人格融合于组织之中，以增强群体的凝聚力。

　　2.制定规范。共同的价值观需要有规范来支援。根据共同的价值需要而制定的规范,把人们的行为纳入相同的固定模式之中，它注重的是标准的普遍性而不是特殊性。

　　3.建立机构。规范的实施要由组织机构保证，制度化过程也是组织机构建立和健全的过程。 Samuel P. Huntingtun, Political Order in Changing Societies ( New Haven: Yale University Press, 1968 ), p. 12. 。]

　　马总统在说明“两岸和解的制度化”时，特别强调要放弃过时的单边主义，要用新的思维来看待两岸关系。换言之，双方必须要能强调共通之点，扩大共享利益，善用共同机会，以及淡化彼此的政治分歧。马总统认为，借由这样的制度化过程，我们建立起诸多明确或潜在的原则、标准、规范、以及程序，也让双方的期望能有所交集。正由于这样的交集，在两岸关系中产生了可预测性与信任感，因此促成了台海与区域的稳定局势。

　　马总统认为，目前只要做到把和平发展现状继续维护，就已符合两岸和平现状制度化的目标。因此，马总统才会说：“现在签的16个协议，每一个协议都是广义的和平协议。”因为从制度化观点看，这代表每一项协议与和平协议一样，都是两岸和平发展关系制度化过程的一部分。

　　五、结语：正视现实，稳中求进 签署两岸和平协议是一个理想，在实现这个理想之前，我们不能忽略存在于两岸关系当中的一些现实问题。只有正视现实，稳中求进，才能为两岸签署和平协议，创造有利的条件。

　　第一个现实是要正视政府政策的优先秩序。马总统在这次520的连任就职演说当中，主轴是“国家发展五大支柱”，目标是全面提升台湾的全球竞争力，让台湾在这四年脱胎换骨、迈向幸福。因此，政府未来四年施政的重点是“安内”，政府必须先稳固内政的基础，站稳脚步向前行。目前谈和平协议，台湾内部缺乏推波助澜的条件。内政以经济问题为先两岸目前不但面临共同的全球经济挑战，也都遭到各自内部要求从事经济改革的压力。经济学者郑竹园引用联合国最近发表的报告指出，全球经济受多元及相互牵连困扰的影响，正处于另一波衰退的边缘。欧盟各国无力应付债务危机，加上各国采紧缩措施，可能引发全球性衰退。影响所及，中国大陆经济成长率将从去年的94%，下降到今年的87%和明年的85%。台湾经济不能置身事外，成长率必将下修郑竹园，“全球债务危机冲击下 两岸经济新情势”，海峡评论，2012/02（254期）,页20.]因此，马总统第二任期内，经济改革必然是政府施政的重点；而中共“十八大”后如要顺利完成权力转移，也急需采取新的经济政策，以达成经济成长的目标。两岸如何透过经济交流，创造互利共赢的新局面，遂成为双方执政当局的当务之急。因此，“先经后政”仍是未来两岸交流的顺序排列。王毅日前在一项集会场合，特别针对两岸经济合作的问题，提出下列四项考虑：一是努力加快ECFA后续协商；二是着力深化两岸金融合作；三是继续鼓励大陆企业赴台投资；四是大力推进两岸产业合作王毅在庆祝大陆台企联成立五周年招待晚宴上的讲话，今日新闻网，2012年5月9日。  http://www.nownews.com/2012/05/09/11635-2812037-1.htm]我们认为这四项考虑非常明确，对于推动双方内部的经济改革可以提供助力，也可以稳定两岸的经济基础。

　　第二个现实是要正视两岸关系的现状。马总统在就职演说中，重申中华民国宪法是处理两岸关系的最高指道原则；特别强调中华民国领土主权涵盖台湾与大陆，目前政府统治权仅及于台、澎、金、马；在宪法架构下，制定两岸政策，以维持“不统、不独、不武”的两岸现状；以“九二共识、一中各表”来推动两岸和平发展。这些都是属于事实描述，可以提醒大家正视现实。在现实基础上，台湾内部可以处理少数人的国家认同危机；对岸有些人也可厘清对我两岸关系定位的疑虑。 第三个现实是要正视两岸交流领域不断扩大的趋势。虽然，“先经后政、先易后难、先急后缓”，仍是双方对两岸交流的最大共识；但针对两岸社会不同程度的多元发展，以及民众往来的层面日益扩大，马总统在演说中特别提到一些涉及两岸价值观的问题。众所皆知，自由、民主、均富等理想本非西方独有，其中许多属于普世价值的部分。战后美日透过安保体制，产生了共同的安全利益；但真正让两国盟友关系牢不可破的是，双方分享自由经济龢民主政治所形成的共同价值。因此，我们认为中华文化和国父孙中山的思想当中，许多可以作为两岸共建价值体系的交流基础。只有缩短两岸的心理差距，才能深化双方之间的互信。 大陆学者黄嘉树曾提出下列三种不同的和平境界：单纯的“没有战争”为低度和平或暂时和平；由合约保障的正式和解为中度和平或较稳定和平；而消除了敌意则是高度和平或永久和平黄嘉树，“两岸和平研究：路径与架构”，中国评论，2007年8月号，116期，页14.

　　第四个现实是要正视当前国际多边主义潮流下，以国际合作参与多边外交舞台的需求。过去四年，马政府以“活路外交”取代“烽火外交”，稳固了我们与邦交国的关系，也强化了我们与美日等传统盟友的实质关系。这些外交成就，归功于我们对国际社会的贡献，也得力于两岸的和解。展望未来，面对全球化与地区整合的冲击，台湾不仅必须加强双边关系的阵容，也必须扩大对国际组织和非政府组织的参与。 对于台湾拓展国际空间的努力，大陆应从两岸民众的福祉来加以看待。换言之，大陆不仅不应成为阻力更应该从相互协助的观点，探讨两岸在国际社会的相处之道。

　　第五个现实是要正视国防是维护国家安全的最后屏障。今天台湾面临的安全威胁非常复杂，有来自传统安全，也有来自非传统安全的部分。因此，无论从地缘政治或者地缘经济的角度看，台湾都无法自外于地区的安全事务。台湾过去已参与多项非传统安全的国际合作，未来有能力，也有意愿参与建立地区共同安全或合作安全的机制，尤其讨论到涉及我国主权和领土权益的相关问题。两岸签和平协议的目的是达到永续和平，但两岸目前的军事对峙状况并未消除，两岸和解也未能发挥“预防性国防”（Preventive Defense）的功能。因此，提出“不武制度化”的目的，就是希望透过制度化的过程，能预先排除所有可能引发冲突的危机因素。

　　赵春山(淡江大学中国大陆研究所教授)