马英九将台湾的对外交往政策以“活路”冠名，明白解释了其对外交往的目的在于为“中华民国”寻找生存、发展的权力和空间。这意味着台湾当局的对外交往思路回到了1978年中华民国退出联合国后，蒋氏国民党政权对外关系的立场原点。只是随着时代变化，马英九采取的策略有了新的改变和特点。

　　一、“活路”一词的历史由来

　　“活路”两字彰显的是马英九的两岸关系理念及其思考的本质层面——中国内部两个政权的更替；失败方始终寄望摆脱失败者的地位，因此，不断寻找未来能够生存发展之路。

　　辛亥革命后，孙中山经过反袁斗争、护国运动、护法运动，终于认清革命的同盟者对革命的胜利以及捍卫革命的胜利果实——中华民国意味着什么。因此，将眼光投向1921年新成立的中国共产党。1923年，孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”三大政策，奠定国共两党首次合作的政治基础。1924年1月，国民党第一次全国代表大会在广州召开，大会发表改组宣言，共产党员以个人身份加入国民党，使国民党成为4 个阶级的联合阵线；通过党纲党章，将旧三民主义发展为新三民主义。国共在理论上和组织上实现了第一次政党合作。从此，国民党和共产党这两个代表中国不同阶级阶层的政党，围绕着中国未来的发展道路展开了波澜壮阔的长期探索、激烈较量，其中有国共两党首次合作领导的北伐战争，有蒋介石、汪精卫以疯狂屠杀共产党人而引发的“4·12”、“7·15”政变，导致国共联合战线瓦解，逼迫共产党走上枪杆子里面出政权的工农武装的革命道路，中国历史开始了围绕着中国“两种前途、两种命运”的围剿与反围剿的两党军事对抗的内战局面。由于1931年9月18日日本开启侵华战争，使得蒋介石政权在共产党引领的联合抗日、张学良杨虎城的“西安事变”、“一二九学生运动”等抗日民族怒潮的强大民意下，至1937年7月7日“卢沟桥事变”，中日战争全面爆发，才不得不暂时停止剿共，投入抗日战争。但蒋介石始终心有不甘，必欲置共产党死地而后快，因此，在民族危亡的历史大环境和中国人民救亡图存的民族使命下，其“攘外必先安内”、抗日正面战场的节节败退、“皖南事变”屠杀共产党领导的抗日新四军，破坏抗日民族统一战线，乃至其对国民党统治区的腐败统治等政策、作为，渐失民心；而抗战胜利后的“重庆谈判”的破裂，也让中国的民主党派进一步认清了蒋介石独裁政权的真正面目，民意进一步聚向共产党，如此奠定了第三次国内革命战争即解放战争中，中国“两种前途、两个命运”的较量以中国共产党的胜利而告一段落。老国民党人明确指出，国民党失去大陆的根源在失去民心。

　　虽然共产党政权在大陆取代了国民党政权，但由于中共当时的军事能力尚难解决败退到台湾的国民党政权残余势力，加上美国的插手介入，不仅形成两岸政治、军事隔海峡对抗的新情势，也自然发展出两岸政权在国际上争夺中国代表权的局面。在国际政治现实的考虑下，1950-1970年代，世界各国陆续与中华民国断交，与中华人民共和国建交。1971年国民党政权被迫退出联合国常任理事国，让位给中共政权，1972年日本与中华民国断交，1979年美国与中华民国断交。随着美国、日本、欧洲等西方主要国家相继承认中共政权，与台湾断交，“中华民国”不再被国际社会广泛承认。

　　作为残存的中华民国政府，眼看着昔日盟友纷纷背叛，情何以堪？在中华民国不再被国际社会承认的情况下该怎么“活下去”？这是当时的国民党政权面临的最为重大的面子问题，也是最为根本的生存问题。从此，“找活路”就是中国旧政权念兹在兹的大事。这个问题如果没有“台独”的干扰、操作，如果没有国民党政权始终不甘心失败并怀有再较量之心，如果没有西方国家特别是美国的介入，恐怕连带两岸政治关系问题，两岸协商的机会早就出现，但迄今两岸政治关系未有共识，连带的台湾在国际社会中的交往也极不正常，仍处于“找活路”的局面。面子、生存，也上升为对大陆、对国际社会要求给予、支持其“尊严、对等”的长期诉求。

　　二、台当局在国际社会“找活路”的可行性探索

　　退出大陆、退出联合国，国民党对中共有着强烈的仇恨心态，而美、日等西方反共反华势力的不断介入也强化了国民党政权的反共意念。在此心态下，国民党政权一方面经营作为反攻大陆基地的台湾，在经济上励精图治，政治上白色恐怖，一方面极力找寻在国际上继续生存、发展的机会。

　　（一）从国际法、国际政治现实角度探讨台湾“外交”的不可行与可行性因素

　　1.国际社会承认中华人民共和国代表中国主权的国际法法理基础和政治现实难以撼动。

　　国际法对国家主权有明确的规定，对国家承认与政府承认也有相应的规范。国际社会之所以承认中华人民共和国代表中国主权，是因为，其一，美国、欧洲等西方主要国家了解并或多或少的参与过中国的内战，特别是美国与中国国内的国共两党及其政权都有接触，看到中共政权通过内战掌握并有效统治了中国的绝大部分领土、人民，对中共政权取代国民党政权有基本的历史认知；其二，各国衢衡国际格局，并辅以自身战略利益考虑，遂舍弃国民党政权，转而与中华人民共和国建立全面的外交关系，进而承认中华人民共和国和中共政府在联合国的中国主权代表权，随后，与中华民国政府断交，否认了中华民国政府对中国主权的代表权。至此，中共政府、中华人民共和国代表中国主权得到国际社会的完全承认。这种承认，从本质上讲，非涉中国主权，它是国际社会对中国国内新旧两个政府继承的认知与选择承认的问题，亦即不是中国领土主权分裂为两个国家后的对新国家的承认问题，而是新旧两个政权哪个来代表中国主权的问题。国家领土主权完整和不容侵犯是国际法的基本原则之一，这也是国际社会在台海问题上坚持一中原则、大陆绝不允许“台独”势力打着“中华民国”“中华民国是台湾”的旗号进行外交活动，以分裂中国为任何形式的“两个国家”的国际法法理基础。

　　2.从国际法和两岸关系角度看，台湾在治权层次确有寻求国际发展的空间和机会。

　　在国际法的主权规则难以打破的情况下，治权方面的国际规范则使得台湾地区的“政府作为”有所依据。根据国际实践，政府存在的必要条件是有效统治，对政府的承认也是由世界各国自行选择认定，因此，“中华民国政府”虽然不再代表中国主权，但却在台湾地区延续了有效统治，有机会得到国际社会的默认，或称对旧政权仍然存在的实际承认。因此，就给台湾当局提供了国际法上的对外交往机会。就两岸关系而言，台湾当局的对外交往能否在国际法规范中进行可行性操作，就看台湾当局是否尊重中国发展的历史史实和国际政治现实。从这个角度上看，“台独”作为和马英九的作为根本不同。马英九既了解两岸现状的历史由来和延续下来的国际政治现实，也是国际法专家，他不会罔顾历史和政治现实，更不会逆国际法而动，何况背离事实、逆向操作更可能引发一系列不必要的政治危机，对台湾更加不利。因此，与陈水扁的“台独冲撞外交”不同，马英九的对外交往不以谋取主权及其代理权为标的，其策略上也就以治权为思考路径，尽量使台湾对外交往的诉求“合情合理”。

　　3.从国际政治现实角度上看，即使“主权”层次也会有所得。

　　由于国家承认属于既有国家自主决定的承认，是一种政治行为，因此，在中国旧政权的极力经营下，中华民国原有的邦交国并未全部与其断交；同时，“中华民国”也仍然有可能得到国际社会一些国家的新承认。正是看到这一点，台当局一直没有放弃争取“国家”承认的机会。“台独”势力为达“台独建国”目标，不惜在领土主权和文化上进行“去中国化”活动，以“两国论”和“一边一国论”为指导，进行分裂中国主权的“金援外交”、“烽火外交”，寄望通过种种政治手段扩大“邦交”国家数量，以证明自己是一个符合国际法承认标准的“新国家”。这也是“中华民国”“邦交国”数量在1998年一度上升至31个，以及履有变化的原因。而国民党当局则乐见“邦交国”的存在，也乐见“邦交国”数量的扩大，最好能让“中华民国”在国际社会“复活”，这样，国民党失去大陆、失去中国代表权所丢掉的面子就可以找回来。

　　此外，台湾学者指出，原本无从得知的国际组织的内情，诸如参加的资格，会员情况，活动的宗旨、计划、内容等，因科技网路的出现而为台打开了学习和参与国际组织的机会之窗。而岛内政党轮替，民进党对外交往的外行，也促使其大量借助学者、民间的研究，并为学者、民间的研究、建言打开务实大门，进一步促进学者、民间探讨的动力。当然，国际关系理论的发展也提供了多元思考，诸如全球经济一体化、软实力理论、人权超越主权等等，也为台湾的国际生存提供机会。

　　三、马英九对外交往的政策思维特点

　　“中华民国的生存与发展奠基于两岸的政治妥协，奠基于顺应美国的国家利益”。苏起这句话，道尽台当局的生存法则，也直击其对外政策思维的核心要害。马英九称，“要让中华民国在国际间得到平等对待，让全世界知道中华民国是个合法国家”，其对外政策，是其“对内两府、对外两国”大陆政策的国际延伸，但限于国际上一中框架的限制，限于不能违反美国的战略利益，因此，策略上一是更为灵活务实，以拓宽活路，获取最大的台湾利益，这主要包含在其两岸与对外关系的“良性循环”说与“微妙平衡”说之中。二是要树立形象，“让中华民国成为这个世界上受人尊敬、让人感动的国家”，以得到更多的道义支持。这主要体现在推动台湾“软实力外交”上，其做法主要包括几个方面：其一，运用岛内NGO，如宗教团体慈济等的对外人道救助，展现台湾“大爱”，向国际社会进行道德感召；其二，以正当、尊重、诚恳、体贴的模式进行对外援助，在国际社会树立正派形象；其三，以宣扬和平、发展，及民主、自由、人权等为主轴的海外文宣，构筑理念同盟，赢得西方主流社会的同情和支持；其四，以岛内艺文、美食、自然景观、民俗器物、历史文化等的双方广泛交流展现“台湾特色”，对世界各国进行魅力吸引。鉴于策略第二点有专文分析，故这里主要分析策略第一点。

　　（一）“外交”诉求虽限于治权层次，但旨在以“治权诉求”达“主权利益”

　　在两岸实力对比台湾日益衰落、国际法理基础难以撼动的政治现实下，马英九很务实的降低其“外交”诉求至治权层次。而治权层次的诉求不违反一个中国框架，因此，马英九提出“外交休兵”政策，大陆也释出善意，两岸默契的停止了以建交为目的的外交战，尽管台诸多“邦交国”不断表达与大陆建交的愿望，但在大陆婉拒和马英九的极力拉拢下，目前台当局维持着23个“邦交国”。两岸在涉外领域呈现出和平发展阶段的特点。“外交休兵”属于马对外政策中的消极面，即“不与中共在国际上恶斗”，但在积极面上，马不与大陆进行台湾国际空间问题的谈判，一是试图以时间换取空间，以治权诉求累积台湾筹码，谋取“中华民国”更多的“主权利益”。二是可能如台湾学者分析，寄望大陆更加主动的释出善意，来回报马主动降阶至治权层次的“外交”诉求。意即寄望大陆对台善意有更高的境界。问题是，台欲以“治权诉求”达到“主权利益”，这将有损国际上一个中国框架的认知，大陆会不担忧吗？会认同吗？这就是大陆婉拒马英九8月出访中南美洲时主动抛出他要以“经济体领袖”身份出席APEC会议的关键所在。当然，以“治权诉求”达到“主权利益”，也正是马英九不愿也不能与大陆进行台湾国际空间谈判的隐私所在，因为一旦谈判，台湾还有可操作的空间吗？而拖着不谈，也使得两岸在涉外领域始终处于难免发生冲突的局面。

　　（二）迎合美国战略利益

　　提到台当局的对外政策，首先想到的就是亲美。而迎合美国的战略利益，并在反共、民主化的前提下，彰显台湾的存在价值，才能得到美国及一些国际上的支持，也才是亲美的现实政治目的所在。陈水扁的“台独”实践已作了违背台湾生存法则的最坏示范。马英九上任前就明确了重建与美国互信的对美政策基调，在其执政的5年来，也始终小心维护着美国面前台湾乖乖仔的形象，其自觉维护美国亚太利益，并希望成为美国有用的小伙伴的心态极为鲜明。特别是美国实施亚太再平衡战略，马认为这是加深台与美关系的最好契机。第二任期，他派出自己的“分身”金溥聪任驻美代表，全面强化对美的经贸、政治、安全关系。

　　马的亲美以及5年来经营的台美互信成果在2013年8月马出访中南美洲过境美国时全面展示了出来。一是马进一步认同台美双方的同盟关系。马称，“从这次接触，可以感受到台美双方利害与共、有共同的核心价值”。二是美国完全信任马。不仅了解了马对美国的“深厚”感情，如全程陪同马的美国AIT主席薄瑞光评价马说，台湾客人中与美国城市“感情这么深”的人，他还是“第一次看到”，对马“有了更多的了解”，而且薄瑞光透露，此行安排完全配合马的意愿，他要求要做的事美方都同意他去做。三是马也非常珍惜并极力维护美国的信任，因此仍以低调方式回报这次“较高规格”的过境礼遇。马此行受到美方较高规格的过境礼遇，表现在，首次让马过境纽约、马在下榻宾馆内电话与会晤的美国政要的层级和人数都有所增加、还安排了参观“911”遗址，重游纽约大学法学院、赴中国城拜访侨界等不少公开行程，美并以提前结束“911”遗址的观众预约参观登记、在中国城采封街方式，以方便马活动，使马在中国城高调曝光。但马仍主动维持低调做法，不接受公开访问、严格限制随行媒体采访，即使金溥聪事前建议马此行可有所突破，也未被马采纳，乃至《联合报》文章质疑如此“低调、零意外”是否“符合台湾利益”。但美国显然对马此行很满意，予以“都很顺利”、“都很好”的评价。美国众议院外交委员会首席议员恩格尔称，“挺台是华盛顿和国会的整体气氛”，台湾应是美国亚太再平衡战略中的“重要成员”，未来会继续支持台湾。

　　台日渔业协定给了外界观察台美关系的又一次机会。据台方人士透露，台日渔业协定第17次谈判，日本始终不让步，故而沉寂了几个月，之所以2013年4月突然宣布达成，原因就在马英九向美国提出了警示。马当局表示，每年渔汛期是台日渔业纠纷的高发期，在当下大陆军力已实质进入钓鱼岛海域的情况下，一旦台日发生渔业纠纷，大陆就有了介入的机会，这对美国的亚太利益不利。此说让美国立时警醒，于是施压日本，终至签成台日协议。从这里，可以看到马的一箭几雕。先是站在维护美国的立场上说话，赢得并巩固美国的信任；再来借美国之手压迫日本对台让步，获得实际利益；三来排拒了大陆介入的机会。

　　5年来，马从亲美政策中得到免签待遇、重启经贸商谈、加入TPP、提升驻美机构人员礼遇、获得加入国际组织的支持，以及军售等较为充分的回报，其两岸及对外政策、包括东海和平倡议等，也都得到美国的认可。马称，这次出访中南美洲过境美国，与美国在安全、经济方面的协商“绝对是超过了与美断交以前的程度”。何意？如果说两蒋时期，与美关系还有两面性，那么马英九时期则完全是与美“利害与共”的关系。也因此完全可以判断，马英九过境期间向美国明白阐释了其以“治权诉求”达到“主权利益”的策略，完全消释了美国对其大陆政策的疑虑，完全支持其以“经济体领袖”身份参加APEC会议的目标。

　　（三）投机与平衡策略

　　马最常说的一句话就是孟子“惟仁者为能以大事小、惟智者为能以小事大”。搞平衡是马英九“以小事大”的战术智慧，实践在对外策略上，则是在“亲美、友日、和中”的政策基调上，不仅在两岸和对外关系上搞相互正面影响的“良性循环”，也搞“微妙平衡”。马称，“外交与两岸关系有不可分的关系存在，本身有联动性，要当一盘棋思考，不能割裂，不能对立，逐渐把外交与两岸微调到比较平衡的状态以获得最大利益，这是正在做的，照这样下去还是可以得到相当大的益处”，而“现在两岸关系与对外关系正处于一种微妙平衡状态，这种平衡状态对国家和人民都是最有利的”。其主旨是，两岸与对外关系是一体两面，两岸关系缓和可以减少发展对外关系的政治障碍，因此，不仅要“停止与中共在国际上的恶斗”，更要借两岸和平契机，打造“良性循环”和“微妙平衡”状态，以谋求台对外关系的最大利益。因此，台对外关系中有了“两岸休兵”与台“邦谊稳固”；在“微妙平衡”中有了“中共不敢下手”与台对外关系的提升甚至突破。

　　两岸关系的缓和及和平发展，应该使得美国插手两岸的机会逐渐减少，美国因素对两岸关系的负面影响也应该逐渐降低，然而，在美国极力维持其霸主地位，特别是在亚太地区进行经济、安全等领域的再平衡战略，将矛头对准崛起的中国大陆之际，美国因素对两岸关系的影响尚未走到下降的节点。除去美国与台湾的历史情感、政治经济军事渊源，以及美国对台态度牵涉美国对盟友的“信誉”问题不说，现实政治情势是，首先，美国尚未适应中国的崛起，以及中国崛起所带来的影响力，因此，新时期的中美关系尚未捋顺，互信不够，美国不会不利用台湾问题对中国大陆掣肘；而美国内部“放弃台湾”的声音远未成为主流意见。其次，台湾也不希望美国降低其对台湾的支持力度。马的两岸“和平协议”、“军事互信机制”的商谈，不都是在美国不支持的态度中放弃的吗？笔者在《马英九第二任期对内对外政策走向看新人事安排》一文中曾对马英九寄与希望，即以两岸与台美关系的“双重良性循环”突破两岸政治关系的瓶颈，推动两岸关系的发展，现在看来，似乎是对马英九的奢望了。马英九第二任期之后，特别是此次出访，已把对外政策核心的精神内涵，即以“治权诉求”达到“主权利益”说的极为清晰。显然马英九亲美的态度有个由暗到明的过程，显然有了美国的支持，马的筹码便硬了，便更加要挺直腰杆来面对大陆了。第三，在美国重返亚太，加强与昔日盟友的政治、军事、经济联盟，却不断面临被盟友反绑架的情势下，马英九的始终谨守分寸，不给美国找任何一点麻烦的做法，无疑会促使美国加重“台湾牌”的份量。

　　有台湾学者说，马英九的“一中”是建立在“否认大陆”的基础之上的，这话说得相当透彻。马英九理性上认同两岸关系位阶高于对外关系，但在实践上，则以亲美为主调，以拥抱美国利益作为获取自身利益的最佳保证，折射出的是其反共冷战思维对两岸政治关系定位及其对外政策的负面影响，也因此彰显其政策的局限性。