一、前言

　　现代国家历经两次工业革命，经济景况不同以往。科技时代的出现，以网络经济与知识经济等为主导的“新经济”正急速在全球网络扩散，袁鹤龄：《新经济时代两岸资讯科技之发展与互动》，《全球政治评论》2002年第1期，第180-181页。

　　同时信息科技也转换了权力竞争的型态。美国学者罗伯特·法利（Robert Farley）曾在2016年《国家利益》杂志发表一篇《2017年可能发生第三次世界大战的五大场域》（5 Places World War III Could Start in 2017），认为中国与俄罗斯不断升高网络竞争情势时，则可能刺激美国对抗意识，产生第三次世界大战于网络空间。Robert Farley, “5 Places World War III Could Start in 2017”, 2016.12.17, The National Interest, Retrieved from: http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/5-places-world-war-iii-could-start-2017-18760?page=2, Available Date: 2017.12.03.

　　2016年美国兰德公司（Rand Corporation）认为中美网络安全最大的困难点在于概念差异；中国认为网络安全必须维护国家权力为先，而美国认为网络安全必须借由法律规范来约束。Scott Harold, Martin Warren, Cevallos., C, & Astrid Stuth, “Getting to Yes With China in Cyberspace”, 2016, Retrieved from: www.rand.org/t/rr1335, Available date: 2017.12.04.

　　本文将借由对习近平“网络强国”战略文化之解析，瞭解中国网络战略，幷且从中美网络竞争之面向来做探讨。

　　二、中国推动网络战略措施

　　2014年开始习近平针对“网络强国”提出五种面向的论述：加强顶层设计、制定法律规范、强化基础设施、维护网络舆论的清明、提升对外合作。中共中央网络安全信息领导小组办公室：《从网络大国到网络强国我们在路上》，2015年12月16日，资料来源：http://www.cac.gov.cn/2015-12/16/c_1117483831.htm.（检索日期：2017年12月4日）。

　　第一，加强顶层设计，习近平于2014年2月27日成立中共中央网络安全与信息化领导小组，由习近平担任组长，强化中国网络安全架构的顶层设计，并结合各省县市的合作，同时，“网络强国”必须要以军事战备为优先，中国国防部增设战略支援部队，作为一支侦查信息、防御国家、攻击威胁并讲求“侦防攻”一体多元的军事部队，战略支持部队可因应新型作战弹性支持各部队。

　　第二，制定法律规范，以《网络安全法》作为维护人民网络安全之依据。《网络安全法》共七章，全79条；其中重点有6项，网络产品及服务不得出售使用者资讯、严厉打击网络诈骗、明确规范“网络实名制”、保护关键信息的基础设施、惩治攻击破坏关键信息基础设施的中国境外组织和个人、发生重大突发事件可采取网络通信管制等。然而中国《网络安全法》强调中央控管的方式，达到网监、网管的目的，有利于习近平网络意识型态之掌控。

　　第三，强化网络基础设施，增强各省市电子商务的发展。中国各省市政府透过松绑法规、降低设点门坎、合理降税等措施，优化网络产业发展环境。同时，扩展业务地点、强化就业训练与培植专业人才，幷且使其农产品特色化，鼓励农产品电子贩售、增加网络消费服务的业别、加强网络金融监管机制等服务。中国政府同时推动跨地区、跨行业物流平台，并鼓励增设物流节点。

　　第四，维护网络舆论清明，在各省县市的公安部门设立网警保安室，提高网络见警率，打击网络犯罪；中国共产党与政府培养“网络评论员”与“网络分析师”等青年人才，导正网络舆论的风气。

　　第五，建构信息丝绸之路与提升对外合作。中国政府透过跨国光纤网络干线的合作，共同建构跨境光纤网络、规划洲际海底光缆干线、完善空中（卫星）信息通道等。中国透过贸易创新的方式，发展跨境电子商务并推动新兴产业合作，促进沿线国家在信息技术等不同领域深入合作。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中国“一带一路”网2015年3月29日，资料来源：https://www.yidaiyilu.gov.cn/yw/qwfb/604.htm.（检索日期：2017年12月4日）。

　　同时加强文化传媒的国际交流合作，运用新媒体工具，打造良好的文化生态。中国外交部发布《网络空间合作计划》内容强调以预防性外交打击网络威胁、推动国际网络安全行为准则、增强网络合作关系、打击网络犯罪等项目，借由双边协商建立热线机制，打破网络隐匿问题。

　　三、美国推动网络战略内容

　　首要就奥巴马政府的网络战略作为此次分析之对象。首先，奥巴马建立网络安全同盟，试图用合作取代网络竞争。中美在2009年4月1日在伦敦G20高峰会议期间举行双边会谈，同意建立战略与经济对话机制。其后网络安全议题同时在中美战略与经济对话讨论项目中。2013年首次召开专门网络安全工作小组会议，瞭解中美对于网络安全议题的差异性后藉以增进双边战略互解。2014年5月因美国司法部起诉中国5名军官非法窃取美国情资，这点也使得网络安全工作会议暂时停止。2015年美国联邦人事管理局指称遭到黑客入侵，美国认为是中国所为；习近平访美期间与奥巴马政府达成网络安全的共识，中美对于网络黑客攻击事件给予相互安全承诺。2015年首次举行中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话，并同时恢复网络安全工作小组。希望能透过对话的方式，化解彼此间的误解。

　　其次，棱镜门事件显示美国政府正在执行网络监控。2013年美国前国家安全局雇员爱德华·斯诺登（Edward Snowden），向《卫报》与《华盛顿邮报》透露美国政府透过电信公司搜集人民邮件与电话通信纪録，损害人民的隐私权。美国自911恐怖攻击事件后，《爱国者法案》赋予美国政府合法监听的权力。Ewen Macaskill, & Gabriel Dance, “NSA Files: Decoded--What the revelations mean for you”, 2013.01, Retrieved from: https://www.theguardian.com/world/interactive/2013/nov/01/snowden-nsa-files-surveillance-revelations-decoded#section/1, Available date: 2017.12.04.

　　 2007年美国国家安全局就已透过棱镜计划（Prism），与谷歌（Google）、脸书（Facebook）、苹果（Apple）、奇摩（Yahoo）等大型网络公司合作搜集美国境内外人民信息。

　　再者，奥巴马上任初期以维护网络安全作为美国首重的战略目标。奥巴马希望透过网络安全法制化、实体措施来凸显美国维护网络安全的决心。而网络防卫机制的强弱则在政府监管能力，但奥巴马在网络防御却有矛盾。斯诺登事件显示美国政府不顾人民隐私权，未经过邮件使用者的同意就搜集通信纪録，但另一方面美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission；FCC）依据《网络隐私法》限定美国通信业者不得透露未经使用者允许的信息，然而其谷歌、脸书等社群媒体，却不受此限。美国政府在维护网络自由权也同时受制于大型网络公司。

　　最后，就军事层面设立网络司令部，使美国网络军事战略成型。2012年美国国防部网络司令部建立133个网络任务部队（Cyber Mission Force；CMF），并分为打击任务小组（Combat Mission Teams；CMTs）、网络防卫小组（Cyber Protection Teams；CPTs）、国家任务小组（National Mission Teams）与支持小组（Support Teams），包含6200个军事人员、技术人员，就其战略目标为：（一）建立与维持网络空间的运作能力；（二）保护美国国防部网络情资、减缓任务风险；（三）隔絶损害美国国家安全利益之网络攻击；（四）建设具可行性战略方案；（五）建立网络盟友并共享信息。

　　四、中美网络战略之综合比较

　　网络文化的概念若运用在知识层面，则是强调文化认知，而今日若将网络文化的概念，延伸至国家间的网络安全战略，而各国战略文化的建构则会影响国家对权力的看法。事实上，中美为避免相互猜忌曾召开专家工作小组，针对双边具争议的议题做协商，如知识产权等。2015年9月习奥会也针对网络安全做意见交换。而在多边构架上，联合国政府专家小组2015年7月报告当中，认为必须禁止网络攻击与维护一般民众网络空间权益为优先。有鉴于此，网络安全的危机处理，必须借由信心建立措施（Confidence-building）化解国家间对于网络空间的错误认知。Joseph Nye,“Deterrence and Dissuasion in Cyberspace”, International Security, 2017,Vol.4,No.3,p.62.

　　同时增强各国间政策透明度即可消除一触即发的网络攻势。

　　本文透过中国模式与美国模式的比较，即可发现两国之间的差异。首先，就治理层面与战略文化来看，中国维护网络安全的方式，则以“全面防御”来阻止威胁。2015年中国国防部发布《中国的军事战略》白皮书，坚持“人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人”的积极防御战略思想。同时，中国在网络治理层面，2014年2月成立中共中央网络安全和信息化领导小组，由习近平担任组长，进一步强化上层领导的力量。而美国方面，奥巴马时期将小布什时期网络治理由下而上的模式，改为由上而下的方式，特别是奥巴马在总统办公室职权底下设立网络安全办公室。网络安全办公室则作为协调单位，并整合各单位所提出的建议。

　　其次，就政策内容来看，中国网络政策以集中事权为先，并同步增强网监网管，特别是维护中国网络空间的舆论清明，树立中国的网络权威。其网络分析师与网络评论员则是中国共产党重点培养的青年，在网络论坛上澄清不利党国的言论，幷且散播具中国特色的社会主义思想；此外，中国建构信息丝绸之路，帮助周边国家基础建设，共创商业利益。就美国方面而言，经济创新向来是美国网络空间的优势，特别是美国活跃私人企业的社群媒体，其所带动的产业发展不只在美国境内其范围甚至可到全球，但也由于私人企业的活跃，反而增加政府在网络防御的困难度。

　　再者，就法制规范而言，2016年11月7日中国政府通过《网络安全法》，扩大中国政府在网络管控的程度，网络登録信息采实名制，加重通信业者的监督责任。《网络安全法》的优点：第一，打破网络隐匿性，使在中国境内与外国人士信息透明；第二，较易管理网络信息传播，预防不当人士利用他人资讯；第三，明确界定网络非法行为，使民众有所警惕、知其分寸。反之，第一，由于限定范围过大易演变为全面监察；第二，网络实名制，进一步限缩言论自由；第三，提高外国产业进入中国的门坎；第四，断网、断讯等吓阻行为，恐出现公权力过当之嫌。就美国而言，奥巴马时期曾设立《网络隐私法》与《网络中立法》，两者都是为了确保使用者的隐私权与网络使用自由权，但奥巴马想透过公私部门的相互合作，建立监督机制，用以侦测网络威胁。2013年斯诺登事件，反倒凸显美国政府维护人民网络使用权力与国家安全间的矛盾。

　　最后，就网络军备而言，中国在2015年建立战略支援部队，作为中共解放军海、陆、空与新成立火箭军种信息作战的联合支持部队，其作战目标为侦查攻击标的、确保信息互通、承担网络空间的防御工作，达成 “信息主导、体系支撑、精兵作战、联合致胜”的目标。而美国方面，成立网络司令部后，亦是强调必须在信息作战制高点维护美国网络空间的安全利益。

　　但中美之间最大的差异性，则是对网络黑客与网络自由权的认定。美国国家情报总监（Director of National Intelligence）的报告指出，中国黑客行为可能对美国造成严重危害。2014年8月美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission）认为有四亿五千万笔数据遭中国黑客所窃取，U.S Intelligence Community, “Statement for the Record Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community” ,2015.03.25, Retrieved from: http://docs.house.gov/meetings/AP/AP02/20150325/103200/HHRG-114-AP02-Wstate-ClapperJ-20150325.pdf, Available date: 2017.12.04.

　　2016年以来美国单方面认为中国透过经济间谍行为，侵害智慧财产权、复制盗版品损害美国商业利益。网络黑客已造成中美误解，美国单方面指控中国，而中国也认为受到网络黑客的攻击而不堪其扰。中国国家互联网应急中心2017年6月报告中显示，中国境内共有483万IP地址被木马或僵尸程序所控制，而其来自于美国的境外IP地址则为414,988个，因此，网络黑客泛滥问题已造成中美相互误解。中国互联网应急中心：《CNCERT互联网安全威胁报告-2017年6月》，2017年6月，资料来源：http://www.cert.org.cn/publish/main/45/2017/20170804151846775711621/20170804151846775711621_.html. ，（检索日期：2017年12月5日）。

　　同时，就网络自由权认定上，谷歌（Google）曾大举退出中国市场，则是认为中国政府对于网络搜索关键字过于严苛等因素，使其中美之间认知出现差异。

　　五、结语：全球网络规范秩序的展望

　　然而中美即便在网络竞争的趋势下，若能够弹性应对则中美合作的可能性将会上升，但首要必须先消除中美战略文化特性的差异。就中美网络战略来看，可综归下列特性：第一，缺乏互信基础，难以深入合作。美国认为中国网络间谍活动太活跃，尤其是企业网络间谍盗取知识产权，使美国损失重大，同时，美国政府认为网络间谍窃取官方及国防情资，甚至对中共61398号部队五位军官提起诉讼，使得中、美互信不足。

　　第二，中美具有各自的网络战略，不易谋和。美国网络攻击战略不能曝光，且防御措施又无法施展，即便美国是最早发展网络安全战略，而美国对网络自由权的执着，使美国政府只能着重攻击战略，但美国智库及官员都认为美国应发展防卫策略。而历任美国总统碍于网络大亨的压力，则不敢采行建议。此外，美国很多基础建设都是民营建立且互联互通，很容易攻击又难以防御，一旦防卫就必须采取监控，这也是民意所反对之处。而中国在网络战略上发展起步较晚，但却急起直追，只是中美存在概念差异，不易消除。

　　第三，中美应可尝试规范全球性的网络活动。中美在网络犯罪、网络恐怖主义、网络间谍均有部分共同的认知，应可找到最大公约数在全世界推行。例如对网络基础建设、电力网、通讯设备等维护，应可协商出解决方案以促进合作。

　　第四，网络军备管制的探讨。中美可先就全球网络战争的议题进行探讨，以不伤害平民生活为目标。中、美若持有正面看法则会对全球有利，原因如下：（一）可以节省经费；（二）可创造安全的环境；（三）透明化及信心建设措施将可减少不确定性；（四）可以确定彼此的意图，若为恶意行为者可施行惩罚；（五）让其他国家可免于因担心发生网络战，而演变为国家间的网络军备竞赛。有鉴于此，中美可针对保护平民、预防爆发网络战、建构信心建立措施、甚至加强网络犯罪与网络间谍等问题进行议题探讨，中美应可找到相互可接受管制的范围。

　　第五，网络活动治理的问题。普遍都认为网络空间是无政府状态，但事实上网络活动所产生的问题都需要主权国家来解决。所以网络空间仍具有一定管辖权，习近平在世界互联网大会上强调主权理念，推动全球网络治理朝向更公正合理的方向迈进，并实现平等尊重、创新发展、开放共享安全为网络空间的目标，强力主张网络命运共同体的概念。事实上，目前已有非政府组织及国际组织签订协议来规范网络活动，例如欧洲理事会签署了《欧洲网络犯罪公约》。中美应作为领头羊，让全球网络治理更具效力，不致使各国因无治理而受害。

　　中美若能在网络空间借由双边协商，构成中美网络安全互信机制，消除双方疑虑，才容易推展全球规范。因为网络安全规范不易成为全球治理协议，主因在于各国网络攻势不易发现，外加上要遏制威胁来源则必须政府主动掌控。因此，若透过中美协商机制后，化解两国各自的疑虑，最后在推向至全球则较为可行。


　　陈奕璇：作者系北京大学国际关系学院国际政治专业台籍博士生、台湾国家政策研究基金会助理研究员。