一、“强国家”与“强社会”

　　新加坡是后发展国家中最成功的发展案例之一，目前它的人均GDP达到6万美元，已经超过很多西方发达国家。新加坡模式的一个重要特点是它建立了一种强国家与强社会相结合的治理模式。一般来说，如果国家强大，则社会就弱；反之，如果社会强大，国家则弱。但是对于大多数国家来说，并不会处于这一比较框架的极端位置，换言之，如果我们以国家和社会作为两个变量而建立一个坐标的话，每一个国家都会在这个坐标中找到自己的位置，无论是国家还是社会都会处于较强或较弱的位置，因此，这里所说新加坡是一种强国家和强社会的体制显然也是相对的，但它确实有自己的特点。

　　我们可以这样来描述其强国家和强社会的特点及其体制：所谓强国家，是指其一党长期执政，政府高效而廉洁，国家主导经济和社会发展；所谓强社会，是指企业和个人有高度的经济自由和经营自主权，社会组织和个人可以在法律的保护下积极地参与社会和国家事务。具体来说，在2015年世界经济体自由度排名中新加坡已经名列世界第二，幷且已经建成瞭高度法治化的社会，社会权利和经济权利都很少受到行政干预尤其是不受官员个人的干预。同时，尽管政府主导经济和社会发展，但它并不是一个大政府，政府的规模很小，机构少而精，权力的边界也很明确。

　　二、后发展国家治理模式的变迁

　　从学术史的视度来看，关于国家治理模式的研究基本遵循着从强调国家的作用到强调国家与社会互动再到强调国家能力的有限性这一路径，这一学术理路与现代国家建构的发展尤其是国家与社会关系的变迁相一致。从历史进程来看，主要是与西方国家治理方式的发展相一致。这一理论对于后发展国家的适用性可以从历史进程的必然性和特殊性两个方面来看，必然性是指尽管后发展国家现代国家的建设要晚于西方国家至少百年以上，但仍然表现出了从强国家到国家与社会共治的历史趋势；特殊性是指后发展国家不仅在发展上具有滞后性，这使它在西方国家已经需要强调和发挥社会作用时，还要加强国家的功能，而且由于其受到外界竞争的压力及其追赶的需要，要比西方国家在这一发展阶段上更需要藉助国家的力量来加速推动现代化进程。其实，“后发展国家”、“亚洲模式”、“东亚模式”、“中国模式”、“新加坡模式”这些概念都意味着在不同的阶段和不同的程度上提倡强国家的治理方式。不过，其发展的必然性仍然要体现出来，近几十年来，随着市场化进程的推进，在后发展国家也出现了改革政府功能、下放政府权力和培育社会组织的趋势，尽管这并不意味着完全改变强国家的发展模式，各国的情况也有很大的差异。

　　治理理论指出，提高现代国家治理能力的重要基础就是要处理好国家与社会的关系，因为国家能力的消长是社会需要的结果。国家的治理能力可以具体分为国家的汲取能力和国家的规范能力。国家的汲取能力是指国家从社会中获取财富和人力等资源的能力。一个国家首先要具有相当的汲取能力，否则它不能获得支持自己生存或运转的资源。但这不是说汲取的越多越好，因为在任何体制中国家对社会的汲取都有一个度的问题，超过了一定的限度，会使社会的资源越来越枯竭，国家可汲取的资源就会减少。国家的规范能力既包括国家对社会结构的规制管理能力，也包括国家对社会资源的管理或分配能力。然而这并不是说规制的越严说明国家的规范能力就越强，这也存在着一个“度”的问题。规范过度，会使社会失去活力；规范不够，会使社会发生混乱；规范适应，社会活而不乱。从社会结构上来看，对产权的规范是最基本的规范内容，因为产权本身就是一种社会结构，是个人对自己所拥有的劳动、物品和服务的占有，是一种法律规则和组织形式。处理好这个问题，可以调动国家与社会两方面的积极性。

　　这些正是我们分析新加坡国家治理模式的视角。

　　三、政府主导，企业自主

　　新加坡国家治理的特色之一是政府主导经济发展，但是明确限制了自己干预经济的权限，给企业留下了充分的自主权。与西方国家市场和企业在现代化进程中起更重要的作用而政府的作用较小相比，新加坡政府主导了市场经济的发展。政府有较强的提供公共产品的权威和能力，在宏观调控、收税、规范市场、制定政策、促进产业升级方面发挥较大的作用，有较强的能力，但这些都没有过多地干预企业经营的自主权。

　　可以说明这一特点的重要案例是其国有企业的发展和其在经济发展中的地位。依国有企业在国民经济中的地位，世界各国的国有企业大致可以分为三类：第一类是西方一些国家的国有企业主要是公益性的，在国民经济中所占的比重和作用很小；第二类是在一些后发展国家中，曾经或正在发挥着主导或重要作用，但这些企业难以适应市场化的要求，效益在递减，面临着改革的困难；三是像新加坡这样，国有企业的作用很大，但效益并不输民营企业，这主要是因为它已经完成了市场化改革，并有一定的政府支持及大企业的优势，尤其是它具有透明规范的政商环境，无论是民营企业还是国有企业，都享有平等的权利，自主经营权能够得到充分的保障。

　　从国有企业的改革进程来看，新加坡也经历了从政府直接管理到让企业自主经营的一个过程。新加坡在建国之初也是由政府直接管理国有企业，但是随着市场化的发展，政府认识到政府主导经济的有效性取决于企业和市场自身的发展程度，政府的作用过大，会压抑企业和市场的活力。当然，如果政府的作用过小，则可能致资源分散，难以形成规模竞争力，还可能无法规范市场。所以，自1985年开始新加坡政府对国有企业进行了改革：一是进行资产重组，将一些经营不好的国有企业剥离出去，逐步卖掉或减少政府在这些企业中的股份。同时通过控股和参股的方式发展了一些优质的国有企业，使按照市场原则运营的经济效益好的国有企业壮大了。二是通过成立淡马锡企业控股集团，对所有国有企业进行控股，以进一步改革国有企业的运行机制。这一体制是：由政府官员和政府聘任的经济专家和企业家组成淡马锡控股公司董事会，决定集团的经营方针并对被控股的公司进行监管；淡马锡公司董事会并不直接干预被控股的国有企业的运作，这些被控股的国有企业有自己的董事会和职业经理人。简言之，无论是在人事管理上还是在经营方式上，市场机制成为国有企业的主要运行机制。重要的是，由于新加坡已经成为一个高度市场化和法制化的国家，国有企业的自主权完全能够得到保障。所以，尽管新加坡的国有企业一直在国家的经济发展中起着重要的作用，但由于其有良好的市场环境和市场化的运行机制，所以它的效率很高。

　　从很多后发展国家的经历来看，改革国家的产权结构，尤其是推动国有企业的市场化改革，面临着诸多的阻力，因为这不仅是一个经济体制问题，而且还是一个政治、意识形态和法治环境的问题。政府不过度地干预市场，不过度地干预国有企业的经营，也不再任命国有企业的经营者，包括政府官员个人不再利用手中的权力从企业获取利益或安插人员等，要做到这些，首先要在意识形态上认可市场原则。因此，新加坡经济治理方式的改革尤其是国有企业改革的成功，不但在于它有明确的市场导向，而且在于它在政治上排除了各种认识上的误区。

　　四、政府与社会的“互赖式治理”

　　新加坡政府治理的特色之二是政府与社会相互依赖，在政府主导下共同治理国家和社会。

　　政府如何合理地使用自己的权力或处理好与社会的关系，这在所有国家都是一个最基本的治理问题，而且是一个动态的平衡治理问题，即随着社会经济和政治的发展，政府与社会的关系也要不断地变化，否则，即使是原来合理的关系也会变得不再合理。因为静态的国家与社会的关系不可能在不同的时间、地点和环境中都产生同样的效力。对于多数后发展国家来说，随着市场化和社会组织的发展，政府与社会的关系也要有所改变。在这一改革中，既要在微观上给政府留有足够的自由裁量权，也要在宏观上调整政府与社会的关系，换言之，既要保证政府有足够的权力来规范市场和社会的运作，又要限制政府过度地使用手中的权力，从而压抑社会的活力。

　　新加坡的“互赖式治理”的表现是一方面政府的权力较大，主导社会的发展，另一方面政府又不过多地直接参与社会组织的活动，而是给社会组织留下了很大的活动空间，政府的管理以宏观为主。政府的权力边界很明确，其活动或权力受到法律的严格限制，这表现在新加坡的廉政指数排名近30年来一直保持在世界前10名之内，有时甚至达到第一名。凡是法律授予社会组织和企业及个人的权利，政府及官员很难越权干预，而法律给社会组织留下了很大的活动空间。

　　同时，新加坡政府的规模并不大，是一个“小政府”，这也使它无法参与具体的社会事务。新加坡是一个城市国家，永久居民为520多万，但是数据显示，在规模与其相当的中国城市中，政府的规模比新加坡大的多，这主要表现在中国省会城市政府的机构和层级比新加坡多而复杂。从新加坡来看，它只有中央政府，没有地方政府，是一级政府。其中内阁各部16个，法定机构65个，这其中还有近20个相当于中国的行业协会。以与新加坡面积和人口规模相当的中国省会城市和计划单列市为例，我国是市、区、街道三级政府，即不但有市一级直属的政府分支机构——局、委、办，而且还有区政府及直属的分支机构——局、委、办，以及街道及其下属机构。而且机构设置也很多，市一级的政府机构平均约有60个左右，区一级的政府机构平均约45个，加上每个省会城市平均8个区，这样一来，中国省会城市的政府机构比新加坡要多5倍以上。设置一个政府分支机构就要分得一份权力，权力过小它就会去争取权力，这还可能导致政府机构的功能和权力重叠，降低政府效率。

　　新加坡以较简单的政府机构完成了强政府的功能，不仅与其高效廉洁有关，更与它充分发挥社会组织的作用不无关系。为了适应经济市场化和社会多元化的发展，新加坡政府提出了政府与社会组织进行“互赖式治理”的方针，不断改革传统的由政府单独治理的方式，以建构政府与社会之间的良性互动关系。由此，政府对社会组织持越来越开放的态度，大力培育和创建社团组织，鼓励它们在社会治理中发挥越来越大的作用。

　　新加坡社会组织的发展有两种方式。一种是由政府自上而下创建的，这种是半政府半民间性质的，如人民协会领导下的居民委员会，还有早期的民众联络所等。它们的功能是组织民众活动，沟通民众与政府之间的联系。由于这种社会组织的领导成员并不是专职的，因此，他们并不总是政府的代言人，而在很大程度上是民众与政府沟通的桥梁。政府对这种社团组织给予一定的资金和人才支持，也适度干预其人事安排。由于这些社会组织遍布全国所有的基层社区，因而在社区治理中发挥着不可忽视的作用。

　　社会组织建立的另一种方式是自下而上的，也即由民间自发组织的各种功能性的社会组织，例如各种族群协会、商会、环境组织、工会、慈善组织、宗教组织等。近20年来，新加坡的非政府组织有很大的发展，在各自领域中发挥着越来越大的作用，例如，无论在国会中还是通过媒体，都可以对社会治理提出建议，并积极地参与到社会治理之中。社会组织积极发挥作用，不仅调动了它们的积极性，也弥补了政府的不足，尤其是社会组织多是根据社会的需要建立和运作的，也不更多地需要国家的经济和人力支持，不会产生不必要的浪费。

　　在社会组织的发展过程中，政府的作用不可低估，这是保证其有序发展的重要前提。新加坡的经验是在政府的扶持和帮助下培育一批具有实际办事能力的社会公益组织和社团，授予它们在特定领域的优先代表权，政府在经费上给予适度支持。同时，为保障社会组织能够按照政府的政策行事，要保证政府在这些社团领导人的构成上有一定的发言权。在社会组织的协助下，政府的简政放权不仅不会导致治理能力的弱化，反而可以在不增设新的政府机构的情况下扩大治理范围，提高治理效力。同时，采取这种“互赖式治理”的方式有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感，拉近二者的距离，构建合作式治理格局。社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长，政府也能在社会整合的同时，保持其自主性，增强执政效率，进而提升国家治理能力。

　　五、现代法治是政府与社会共治的必要保障

　　新加坡国家治理的特色之三是现代法治社会的建立，这是国家与社会“互赖式治理”的不可或缺的基本前提或保障。没有现代法治的规范和保障，政府的权力边界就不明确，社会的权利就得不到保障，就不能改变强国家弱社会的治理格局，社会组织的作用就得不到有效发挥。

　　新加坡法治建设成功的基本经验值得我们重视：

　　一是国家独立后执政党的路线要尽快完成从革命斗争向现代化建设的转变，这对现代法治建设有着深刻的影响。因为法治建设不是一蹴而就的，它需要持之以恒地进行建设。很多后发展国家的执政者在相当长一段历史时期内缺乏对政治形势和国家主要任务的正确判断，致使国家长期陷入民族斗争或阶级斗争的人为争斗之中，没有完成从革命斗争向现代化的转型，以革命法规、传统法规甚至宗教法规替代现代法治原则，延缓了现代法治建设的时间。而新加坡则在建国之初就完成了这一发展战略的转变，较早地启动了法治建设，建成了法治社会。

　　二是相对于成熟民主体制的法治建设主要依赖于政治制度和公民监督而言，后发展国家的法治建设则要处理好领袖个人的作用、执政党内制约机制与司法制度的相对独立性之间的关系。一般来说，后发展国家在独立后相当长一个时期内国家领袖个人以及政治精英的作用很大，这是由当时的政治和社会发展水平以及政治环境所决定的。充分发挥领袖个人和领导集团的作用是否有利于现代法治建设，要看领袖个人及领导集团是否具有现代意识和明确的现代化导向。如果具有明确的现代化导向和现代法治意识，则他们通过强力手段建立起的国家秩序会成为现代法治建设的基础和前提；如果他们缺乏现代化导向，则他们通过强力手段所建立的国家秩序会成为传统的集权主义政治的基础。当然，对于这一时期多数国家的领导人来说，其现代化导向与传统的政治观念兼而有之，主要是强弱之间的差距，因而他们所建立的秩序中的现代性程度也主要是强弱之间的差距，但多数国家的法治建设进展缓慢。

　　在法治建设的过程中，新加坡党和政府的高层领导尤其是李光耀本人把传统与现代性较好地结合了起来。具体来说，就是从新加坡的社会和政治现实出发，利用国家权力来建立政治秩序并进而推进现代法治建设。在建立国家秩序的阶段，国家的强力和政治领袖的“人治”起了重要作用。尽管李光耀有西方法学的背景和明确的法治意识，但新加坡的政治现实使他认识到政治手段和领袖的个人魅力是建立国家秩序和推进法治建设的前提条件。因此，他在进行国家政权建设和政治斗争时，一方面运用国家政权的力量打击反对派和社会不稳定势力；另一方面在这一过程中尽可能依法行事，运用媒体保持一定程度的行动公开性和透明性，通过司法程序保持一定程度的合法性。在政治形势稳定后，则积极地进行现代法治建设，而不是像很多后发展国家那样在这一时期仍然坚持革命法规。

　　按照西方的民主理论，如果过于依赖领袖个人进行法治建设，那么其偶然性很大。也就是说，如果换了一个不那么懂法和执法不那么坚决的领导人，它的法治建设就可能前功尽弃。这种看法不无道理，亦曾是新加坡领导人需要解决的问题。然而这种看法也并不全面，现在看来，在一党长期执政的体制内可以在很大程度上解决这个问题。尽管新加坡仍是一党执政，但它对高层领导人的制约机制已经建立起来，其司法的独立性已经越来越大。过去，除人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外，其他人并不能凌驾于法院之上。而在近20年来，司法部门的独立性越来越大，执政党的领导人并不能随意对司法进行干预。加之政治透明度越来越高，反对党、媒体和公民对政府官员的监督越来越有力，因而其法治建设的成果不可能由于一党长期执政或领袖个人的更替而被破坏。

　　结　语

　　在现代国家建设的初期，由于是国家控制社会，因此国家的管理能力更为重要；在现代国家建设达到一定阶段后，由于市场经济和社会组织发展起来，因此国家与社会之间的互动更为重要；在这种环境中，国家的管理能力与国家对社会的适应能力是相辅相成的，因为国家只有在适应社会的基础上才能实行有效的管理；同时国家只有实行有较强规范力的管理，才能为社会组织提供良好有序的发展环境，使社会得以健康的发展。而在国家与社会之间起到重要中介作用的是法律，只有严格按照现代法律划分国家与社会之间的界限，保障它们各自的权力和权利，才能实现它们之间的良性互动或“互赖式治理”。


　　李路曲：作者系上海师范大学哲学与法政学院教授，南京大学亚太发展研究中心研究员。