前言：香港回归中国，结束150多年英国殖民统治，中国恢复行使对香港的主权，成功实施一国两制。在一个中国原则下，香港700万人与13亿中国人，共享一个中国的主权，治权从“英人治港”变成“港人治港”，高度自治，港人充分行使对香港的“治权”。中央政府坚定不移地坚持一国两制方针，严格按照香港《基本法》处理香港特区自治范围的事务，只要一个中国的主权没有受外来威胁，中央政府不会干预、也无需干预，相信港人，可以管治好香港。香港的今天和明天，坚持一个中国的主权不能动摇；“治权”则充满自主性。当然，依照《基本法》规定，中央也有依法行使对港的宪制权力。

　　一、中英谈判香港“主权”和“治权”不可分割

　　关于香港回归中国的“主权”和“治权”问题，中英两国谈判时，英国政府曾经提出用“治权”换“主权”的要求，即香港回归后，继续由英国人管治香港，这一无理要求当即被中国政府严正拒绝。原因是，香港从英国回归到中国，是“国与国”即两个主权国家的政治谈判，英国强迫清政府签订的三个不平等条约《南京条约》、《北京条约》、《展拓香港界址专条》，中国政府从来就不予承认，香港包括“主权”和“治权”，理所当然都应一幷归还中国，没有任何讨论的余地。这里的“主权”是指，香港是中国领土不可分割的一部分，中国收回拥有香港主权是“天经地义”的事情。这里的“治权”是指，回归后在一个中国前提下，可以由“港人治港”，高度自治，不必外国人插手。说到底，“主权”和“治权”和“领土”，三者是不可分割的。

　　由此可以看出，回归后的香港，中国政府对香港政治定位很明确，即对待一个中国的“主权”与两种制度的“治权”是有所区别的。主权只有一个，不可分割，由全中国人，包括港、澳同胞共享；“治权”不等于“主权”，一个中国“主权”下的港、澳“治权”，可以由港人、澳人自己管理。《基本法》对中央已授权香港高度自治的“治权”，实际是指特区政府拥有对香港的管辖权，特首为香港最高行政长官，行政管理权，立法和司法权，和700万港人一起，为香港当家作主。现在，香港以“中国香港”名义参加了200多个国际组织；以“中国香港”名义出席了20000多次不以国家为单位参加的国际会议；以中国代表团成员身份出席了1400多次国际会议；与世界各国、各地区签订了300多条协议及与外国签订了150多份双边协定；特区护照落地或免签证已达140多个国家和地区，这样做没有造成“两个国家”或“一中一港”，这就是一国两制伟大构想得已在港澳成功实践，幷证明这种构想是科学的，是符合港澳实际的，是史无前例的科学创举。

　　二、两岸对一个中国主权的认知有共识，也有分歧

　　中国大陆用“和平统一，一国两制”方针解决了港、澳问题，在一个中国原则下，事实上已把“主权”和“治权”分开来处理。“一国”讲的是“主权”，一个中国主权不可分割；“两制”讲的是“治权”，“港人治港、澳人治澳”。这个方针最早是为解决台湾问题而提出的，但台湾方面一直予以拒绝，直到今天，仍然动弹不得。但现实是，中华人民共和国宪法和“中华民国宪法”，都坚持了对一个中国“主权”的认同。中华人民共和国宪法前言规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”。“中华民国宪法”第4条规定：“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”。两岸实际共享着一个中国的主权，这一共识具体表现在九二共识上，核心是“两岸各自以口头表述方式均承认一个中国原则”。

　　但是双方对一个中国“主权”内涵的认知，存在着严重分歧。大陆坚持代表中国主权的是“中华人民共和国”，台湾坚持代表中国主权的是“中华民国”（“一中各表”）。而“治权”问题，其实大陆构想、设计一国两制时，已考虑到台湾的“治权”与港、澳不一样，可以比香港拥有的“治权”更宽泛、更包容、更弹性。台湾可以拥有军队，香港就没有；台湾采取西方式多党制及相关法律法规体系，香港也不一样。当然，台湾的“治权”还有哪些，两岸是可以深入探索、广泛讨论、平等协商的。

　　因此，探讨两岸政治关系中有两个关键性问题值得注意：

　　一是“主权”问题。世界上只有一个中国，两岸要共同反对“台独”，这一原则是不能松动的；一个中国主权不可分割，两岸要共同维护，这一核心问题也是没有讨论余地的。“主权”问题对内、对外都一样，都是同一个底线。“胡六点”所强调的就是，中国的“主权”不是“再造”问题，而是必须坚持不可分割的问题。
国民党主政坚持了这个底线。2013年4月29日，马英九在海基会举办“汪辜会谈”20周年纪念茶会致辞时表示：不论在岛内或岛外，台湾当局都不会推动“两个中国”、“一中一台”与“台湾独立”。两岸坚持“九二共识”，求一个中国之同，化政治分歧之异，这个“同”就是中国主权不可分割；这个“异”就是暂时搁置谁代表中国“主权”的问题。台湾方面坚持“主权代表”在内的“一中各表”，当然是未来两岸都绕不过去的重点课题。目前双方对“主权代表”认知和立场南辕北辙，要想讨论这个问题极其复杂，相当困难，无法下手；要想最终解决这个问题，困难度更大。

　　二是“治权”问题。1949年中华人民共和国成立，完成了对“中华民国主权”的继承，这在1971年联合国作出的2758号决议里面已经解决。国际上160多个国家承认“中华人民共和国是代表中国唯一合法政府”，只是台湾当局不承认而已。而实际“治权”的完全继承，至今尚未完成。1949年“中华民国”到了台湾，在3.6万平方公里的“台澎金马”地区，拥有实际有效管理社会、经济、文化等“治权”。这个有效的“治权”，就是国民党当局及马英九经常提到的两岸“互不否认治权”的国民党两岸政策（当然国民党当局坚持“互不承认主权”）。无论如何，客观上讲，两岸关系不是国家“主权”的分裂，而是两岸“治权”的分离，也就是两岸共同享有“主权”，各自依法实施“治权”。目前现状也是“中华民国”即台湾当局，对“台澎金马”拥有司法、立法、行政的“治权”。

　　笔者认为，两岸之间的“主权”与“治权”问题，不同于中英两国之间的“主权”与“治权”问题。中英两国谈判，“主权”和“治权”是不可分割的。两岸之间，从法理上讲，港、澳、台都是中国领土不可分割的一部分，“主权”和“治权”是中国内部的家务事，可以循序渐进地把“主权”和“治权”分开来处理，先启动讨论“治权”问题，再逐步深入下去，最终解决“主权代表”的政治对立问题。2012年11月，中共十八大政治报告提出：“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，做出合情合理安排”。两岸不妨先将“深水区”中的“治权”议题，作为探讨“合情合理安排”幷为之努力的方向；也是依一国两制构想，进一步厘清台湾“治权”的较为理想的选择；对未来条件成熟时进一步讨论“主权代表”问题，也很有帮助。

　　三、将探讨“治权”作为打破两岸“深水区”的突破口

　　把“主权”和“治权”分开来加以研究，先把台湾“治权”作为打破两岸政治“深水区”的突破口，形成初步认识、或达成初步共识，可为两岸政治谈判作铺垫。

　　首先，关于互不否认“治权”，如何从两岸政治定位上达成共识?无论是国民党或者是民进党（8年）主政，台湾当局对“台澎金马”的有效“治权”，已经长达65年。如果按照大陆设计的一国两制方针，大陆实行社会主义制度；台湾实行资本主义制度，在一中框架（一中架构）下，两种不同社会制度分别管治大陆地区和台湾地区，这样的制度设计，幷没有改变一个中国原则，没有造成“主权”分割，没有造成“两个中国”或“一中一台”。大陆对台湾“治权”的政治定位，实际上已经非常清楚，是否可解读为一国两制——一国两治（即一个国家，两种制度下的“治权”）。台湾方面怎么认知呢?去年2月和6月，国民党两位荣誉主席连战和吴伯雄先后与习近平总书记会面时都讲到，“两岸各自法律、体制都主张一个中国原则，都用一中框架来定位两岸关系，而非国与国的关系”。大陆对此表示肯定，国务院台办主任张志军7月24日在第二届海峡两岸“中山论坛”开幕式致词时表示，“我们积极评价国民党方面明确表示两岸各自法律和体制均实行一个中国原则，都以一个中国架构定位两岸关系”。可见，双方对“治权”所涉及的法律，有了初步的交集和共识，接下来可以从各自法律角度，进一步来厘清互不否认“治权”问题的政治定位。

　　其次，关于台湾“治权”的“国际空间”，如何才能不会造成“两个中国”?国际上169个国家与中华人民共和国建交，与“中华民国”建交的只有22个，占七分之一多些。国际社会主流不可能承认台湾当局坚持的“中华民国”是“主权独立的国家”，更不可能接受民进党坚持的“台湾是主权独立的国家”。而台湾方面又强烈希望大陆不要“打压”，强烈诉求拓展台湾“国际空间”。那么，如果将台湾的“国际空间”议题，纳入台湾的“治权”范畴来讨论，在不违反一个中国主权原则下，相信可以逐步找到“符合实际、有利两岸、共创双赢”局面的办法来。

　　第三，关于台湾“治权”涉及到的两岸关系，如何形成一个“以人为本”的共识?两岸关系越来越密切，“你中有我、我中有你”的依赖关系、融合程度，不断加深。每年几百万人次的往来，几十亿美元的投资，上千亿美元的贸易，尤其是大陆人士赴台探亲、观光、就读，乃至于陆企、媒体等机构派驻人员在台湾生活、工作逐渐增加，已经涉及到台湾当局的“治权”问题。台湾当局单方面制订的《两岸人民关系条例》，一方面为两岸各类交流与合作做出了努力，提供了方便，但仍有诸多不合理、不合情，甚至不合法理的规限。如何从台湾“治权”的角度做出政策调整和完善，依法维护两岸人民的合法权益，也需要处理好所涉及到的日趋纷繁的大陆事务的台湾“治权”问题。

　　结语：尊重2300万台湾同胞对台澎金马的“治权”

　　台湾当局对“台澎金马”的有效“治权”历经60多年，已形成一整套切合台湾政治、社会、经济、文化等方式的体系，实际上这几十年已经是“台人治台”。台湾同胞建设自己美好的家园，是台湾主流民意所向，大陆一直给予充分尊重。今年2月18日，习近平总书记会见中国国民党荣誉主席连战时强调，“尊重台湾同胞自己选择的社会制度和生活方式，也愿意首先同台湾同胞分享大陆发展的机遇”，这句充满“两岸一家亲”的肺腑之言，令人印象深刻；也充分展示了大陆尊重台湾人民当家作主、希望有尊严的强烈愿望和选择。

　　因此，在目前两岸政治关系尚未取得突破的情况下，如果两岸能将“主权”与“治权”分开处理，将台湾的“治权”作为议题，先由两岸智库来讨论，相信这一重要举措本身，就是与时俱进，就是重大突破。有利于共同维护一个中国主权；有利于遏制“台独”势力的膨胀；有利于台湾民众增进一个中国的认识；有利于维护两岸民众的切身利益；有利于商讨两岸政治关系“合情合理的安排”；有利于最终为“主权代表”问题找到可行的解决方案。

　　（原载香港《中国评论》月刋2014年5月号）