按：这份研究报告撰于2004年，距今十八年了，这是我与社科院党委书记刘华、社科院台研中心杨剑、东亚所副所长胡凌炜四人合作的产物。依法统一台湾，一直是我基本看法，运用法律武器规范我们统一行为，也是我一贯想法。从这份研究报告中可以有看出我们的基本思考，对今天对台工作依然有参考作用。这次对我文章的大讨论，也涉及要不要立《统一法》，我本想写篇文章来论述一下，但看了十八年前研究报告，觉得一点没有过时，故收録于拙着《过往録》中，俾参考。

　　制订《两岸统一法》或《两岸关系特殊法》、《反台独分裂法》，是自温家宝总理在2004年5月9日与英国华侨会面时公开承认中央政府会“认真考虑”。自这时刻始，大陆将研制“统一法”即从学者层上升到政府层，从私下讨论到公开研制阶段。本研究所受市台办委托，从事研究“制订《两岸统一法》的可行性研究”课题，现将该课题框架表述如下——

　　一、关于“统一法”的名称问题

　　1、为什么要制订“统一法”

　　（1）作为这么大领土与这么多人口的中国，自古以来反分裂斗争始终是第一位的政治需要，国家制订“统一法”，防止分裂，以法治国，始终是第一要务，因此中国有必要制订“统一法”，确保疆土完整与统一，依法惩处一切分裂分子。

　　（2）历史遗留的海峡两岸的分裂状况，造成了台湾问题。解决台湾问题是中国人民在二十一世纪的三大任务之一。这么大的任务要有一部权威的可操作的法律，鼓励一切仁人志士为海峡两岸统一而奋斗，警惩一切分裂分子将要为台独付出必惩代价，以正压邪，起到法律威慑作用。

　　（3）急独引来急统。台湾近十年来，台独思潮不断在岛内发酵，大陆必须有一部“两岸统一法”来规划两岸关系，清楚表达我们统一的目的、宗旨、方式、途径等相关概念，以遏独促统。

　　但要制订一部就整个中国而言的统一法，兹事体大，非一日之功可成，因此当务之急，应针对台湾问题，形成一部相关法。

　　2、制订“两岸统一法”或“两岸关系特殊法”的迫切性

　　（1）“两岸统一法”或“两岸关系特殊法”，是针对两岸关系的一部小法，就“国家统一法”而言，是这部大法的相关小法，有制订的急迫性。

　　（2）大法从小法始，有步骤地完成是完善我国法制的必要途径，甚至可以从“反台独分裂法”着手，所以完成“两岸统一法”是落实温家宝总理表态的第一步。

　　二、建构两岸统一的法律的必要性

　　1、依法治国的需要

　　建国以来，我们处理台湾问题先后经历了两个阶段，一是毛泽东时代的“一定要解放台湾”的武力解放台湾阶段，二是邓小平时代提出的“和平统一、一国两制”的和平统一台湾阶段。这两大方针都是政策的表述，还没有上升到法律表述上，因此有必要将我们对台方针、两岸关系的经验与教训，变成一套逻辑严谨、论证周密、内容翔实的法律表述，形成以法治国、依法统一的法律框架，统一全党全民思想，同心同德实现祖国的最终完全统一。

　　2、反独促统的需要

　　（1）遏独的需要

　　面对台独势力上升，尤其“法理台独”欲从法律上挣脱一个中国的框架，迫使我们也要用法律武器去遏制台独，因此“两岸统一法”应清楚界定现状、破坏现状与台独的定义，防止台独逾越我法律底线；对制造台独的人、团体、政党有明确的惩戒表述，起到违法必究的警惩作用；对在什么情况下我们“和平统一”政策将终止，取而代之的是“不放弃武力”统一的开始，都应有明确的概念与表述，让制造台独的人感到畏惧。

　　（2）促统的需要

　　统一大业是非常神圣与光荣的行为，因此对一切为统一大业出力的海内外有识之士，应有表彰措施，让大家乐为统一大业献身，树立以促统为荣、助独为耻的法律观，从法律上保障一切促统人士、团体、政党的权益。要通过法律形式来宣传“一国两制”的好处，让人们意识到统一不是让人们失去什么，而是让人们得到更多的好处，树立起爱统憎独观。

　　（3）国际斗争的需要

　　解决台湾问题的最大障碍是美国因素。美国擅自制订《与台湾关系法》，以美国国内法来凌驾于中美三个公报，我们制订《两岸统一法》，也是以法对法，为中美在台湾问题上提供一个“以法制法”的法律平台，让我们在国际上更加主动。

　　3、处理两岸事务的需要

　　两岸关系的健康发展必须有一个健全的法律关系，统一从某种意义上说是一个健全两岸法律关系的过程。两岸的投资、贸易、旅游、探亲、求学、婚姻、犯罪、劳务、走私、纠纷……一切往来，都应有法律的保障与规范。台湾民众来大陆，大陆同胞赴台，其身份与地位等问题，也都应有法律的保障。而我们两岸间迄今只建立了《台商保护》等少数法律，大量的如《两岸人民关系条例》、《两岸民商事务仲裁条例》、《两岸三通协议》、《两岸和平稳定协议》、《统一前两岸在国际组织临时安排协议》等，乃至《反台湾独立法》、《两岸统一条例》等，以及《两岸统一法》和《台湾基本法》，都有大量的法律工作需要去完成，在这方面是任重而道远。

　　三、公布制订“统一法”后各方面反应

　　1、国际社会反应

　　美国方面对温总理关于认真考虑《统一法》的制定非常关注，驻沪总领馆的官员专门与上海学者进行交流，瞭解温总理讲话的背景及具体做法。美国的一位指导《谈判学》课程的学者从谈判的角度指出：《统一法》的制定有2种思路：一是从宏观的角度涵盖两岸，动员大陆、台湾及海外华人一起参与，拖住台湾，并在国际社会上形成声势；二是从实用主义角度，把《统一法》当作工具，通过规范自己的行为底线，使台湾方面看到大陆没有让步的空间，从而达到威慑台独的目的。美国方面感到，如果中国大陆以第二种思路立法，两岸的对立紧张将进一步升级，模糊空间将不存在。于是，近一个时期，美国不断对台湾提出严重警告，希望约束陈水扁不要继续试探大陆的底线。

　　新加坡《联合早报》的报导指出：“制订‘统一法’具有三项重要意义：一是让中国有迎接战争的心理准备；二是向台湾当局与民众传达大陆坚决收复台湾的信息；三是使美国、日本等国家瞭解到中国对统一的认真态度。”“统一法”将使对台政策提升至法律层次，使统一概念具体化，幷且赋予相关行动法律基础，在制定“统一法”的过程中，势必要对统一的进程、步骤、方式等加以明确，有助于化解台湾民众对统一“一步到位”的恐惧感。同时，有关台独的定义及制裁手段也无法模糊， 一旦台湾当局出现类似“公投”、“修宪”等去中国化动作，中国大陆将依法做出反应。以“统一法”作为处理对台关系的依据，在台海爆发战争时，国际社会也会看到中国只是按既定的法律和政策行事，不会感到意外。

　　2、国内各方反应

　　针对“统一法”的制订，国内学术界存在不同观点，主张制定“统一法”的学者认为，“统一法”既可维持和平统一原则，又能保留动武弹性。从法律上对两岸的现状、两岸的政治定位、和平统一的推动方法做出科学认定与规范，并划分远、中、近程，分阶段推动统一。持不同意见的学者认为，制订“统一法”，在近期内对解决两岸问题没有太大帮助，认为“统一法”的讨论与通过需要时间，这是以法促统的重大局限，台湾问题是政治问题，要以政治手段解决，法律工具的弹性远不如政治操作。针对上述不同意见，也有学者提出，在“统一法”立法之前，首先在党内制定统一纲领，对涉及统一的重大敏感问题加以讨论，在党内统一思想形成共识的基础上，把党的对台政策落实到法律条文上。不仅可以统一全党对台工作思想，而且可以用法律条文规范全国各个部门的涉台工作。

　　3、台湾各方反应

　　（1）民进党与陈水扁反应

　　历年来，大陆诸多对台政策，莫过于制订“统一法”这事对台湾引起的反应是如此巨大，可以说制订“统一法”的举措触及了台湾的“软肋”。陈水扁破天荒地多次就大陆制订“统一法”主动发表看法，他说：中国大陆研制“统一法”是“把台湾划为中华人民共和国的特别政治区，是法律战的一环，企图透过法源，取得可以武力犯台的合法基础，台湾人民不能没有警觉，希望大家能一起面对、正视这个严肃课题”。 不久他又在“第二届民主太平洋大会”上，再次针对“统一法”发表看法，他说：“这是大陆‘心理战、舆论战、法律战’之一，企图动摇台湾军心士气，瓦解台湾人民心防，在法律上落实所谓‘一个中国’的主张，企图矮化，进而幷吞台湾”。 旋不久，他在贝里斯访问时，与随团记者又大谈“统一法”，他说：“要提醒台湾二千三百万人，絶对不能掉以轻心，要正视此课题，否则等到有一天完成立法，正式实施，到时候再后悔，已经来不及了”。 从陈水扁反常的表现与反应，显示了他对“统一法”的焦虑与害怕。

　　民进党当局同样显示出焦虑与害怕，他们把“统一法”视为“统一时间表”，是要以“统一法”来改变台海现状，台湾陆委会发言人邱太三说，“两岸应相互往来，化解不必要误会与紧张。国际社会期待两岸任何一方都不能片面改变现状，如果中国大陆执意制订统一法，引起两岸紧张，中共方面必须负责。”

　　（2）国亲在野党的反应

　　国民党《中央日报》社论称：温家宝总理对“统一法”的正面回应，代表大陆领导阶层已正视“台湾问题”的严重性，试图构思解决问题的各种方法。国民党方面认为，1979年以后，大陆的对台政策始终是以和平统一为主轴，而陈水扁上台后的4年，两岸“冷和”的状态发生了变化，陈水扁2006年推出“新宪”的讲话，迫使大陆把解决台湾问题提前置于政策的优先位置，“统一法”的构想，就是统一的时间表，两岸都以法律形式明定统独时间表，则双方在策略方面的选择空间将大为缩小，军事冲突的机会将相对增加。

　　国民党方面认为，一旦大陆展开“统一法”的立法行动，事前会经过一个“酝酿”阶段，事后也会有“学习”的过程，这将提供大陆进行大规模的政治教育宣传机会，甚至有可能进行“反独促统”的公投与民调，藉以取得武力犯台的“正当性”，与决策的“合法性”。两岸的民意一旦被操弄起来，届时将形成两岸“民粹对决”的局面。

　　亲民党政策中心主任张显耀表示，针对大陆拟制定“统一法”一事，由于事属大陆的国内法，与台湾无关，因此无从置评。亲民党如此表态的原因是，作为以宋楚瑜为首的“一人政党”，亲民党尚未形成研究决策体系，对突发事件难以做出回应。

　　（3）台湾民间及学术界的反应

　　台湾《联合报》社论称：“‘统一法’的制定，使两岸俨然即将进入‘统一时间表VS台独时间表’的时代。北京不但决定不给台独余地，也已决定不给自己余地，因为，届时不采取动作，国家领导人即是‘违法’”。

　　台湾《中国时报》发表文章称：“因为统一法有遏阻台独之利，但也有僵化之弊。中国在趋避冲突中采取阶段式的法律战。五月十七日，其声明重点明显地由过去‘和平统一的正面呼吁’，转变为‘一独必打的负面警告’。制订统一法之讯息，加上强烈的武力统一警告，使其法律战成为吓阻台独战略中‘对台心理战’与‘国际舆论战’的有力工具。”《中国时报》文章称，“大陆考虑制定‘统一法’，从战略视角看有两层用意，首先是对付美国按国内法形式制定的‘与台湾关系法’，大陆认为，该法为美国干涉中国内政提供法源依据，‘统一法’至少能在国际上凸显美国介入台海冲突的非正义性和非正当性。另一用意是针对台湾的‘制宪’运动，‘统一法’将提供‘依法治台’依据，形成‘以大法压制小法’的态势。”

　　台湾中华港澳之友协会秘书长张五岳称，“统一法”的制定是非常危险的，认为大陆是要以“统一法”改变台湾现状，是对台湾民意的误判，“统一法”公布实施之日，就是台湾统独公投之时。

　　四、制订“两岸统一法”的方式与步骤

　　1、制订“两岸统一法”的方式

　　（1）关门式制订方式（单向立法）

　　所谓关门式立法，即中国大陆自行研制相关法令，可以不征求海外华人及台湾同胞意见，甚至不征求国内民众意见，依国家主权赋予的权力，由全国人大按国家利益关门立法，这种法律也拥有权威，也可作为国内法的一部分。

　　（2）开门式制订方式（双向立法）

　　所谓开门式立法有二种。一是制订这法律过程中不断征求人民意见，重视制法的过程，如立两岸间法律，则应广泛征求海外华人及台湾同胞意见，使这部法更有民意基础。二是与对方共同制法，如立香港“基本法”，即与港英当局及香港民众代表共同协商产生。

　　2、制订“两岸统一法”的步骤

　　（1）统一前应立的法

　　如“统一纲领”、“两岸关系条例”、“反台湾独立法”、“两岸和平协议”、“统一前两岸在国际组织中的临时安排”等，在这基础上来完成“两岸统一法”。同时还应完成促进与规范两岸民间交流的一系列条例或协议，如“两岸投资经营保护条例（协议）”、“两岸民事关系条例（协议）”、“两岸行政法律事务条例（协议）”、“两岸三通条例（协议）”、“两岸商务仲裁协定”、“两岸司法协助协定”等。

　　（2）统一后应立的法

　　如“台湾基本法”、“国家统一法”等。

　　五、制订“两岸统一法”的法律与法理基础

　　制定《两岸统一法》，以法的刚性明确并强化遏止“台独”的政治逻辑，在国际法意义上，彰显台湾问题为中国内部事务，一切以“承认一个中国”为基础的与中国建交的国家必须遵守“不干涉”之原则。

　　制定任何法律都必须以宪法为基础，依据宪法的原则及精神来制定，同时也不得与现行国内法和国际法的条文规定相扺触，此外还必须符合法理要求。寻求法理依据就是要使《两岸统一法》成为国家法律完整系统中的有机的一部分。现论证如下：

　　（一）制定《两岸统一法》的国内法依据：

　　立法依据：

　　《中华人民共和国立法法》第八条规定，涉及“国家Y主权的事项”只能制定法律。一旦“制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。《两岸统一法》所及事项均关乎国家主权，定立《两岸统一法》完全符合《立法法》的立法规定。

　　宪法依据：

　　《中华人民共和国宪法》在序言中严正指出：台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”，因此制定《两岸统一法》有宪法为依据。另外《中华人民共和国领海及毗连区法》对台湾领土主权归属也有明确详细的规定（第二条第二款）。

　　刑法依据：

　　《中华人民共和国刑法》第十三条明文规定：“一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪”。刑法第102至113条分别规定了叛国罪、分裂国家罪、武装叛乱、暴乱罪等多项破坏国家统一、危害国家安全的罪种，并明确规定了相应的惩罚措施。制定《两岸统一法》相关定罪和量刑有《刑法》为依据。

　　（二）制定《两岸统一法》的国际法依据

　　国家承认原则：

　　此项立法应以“逆承认规则”来强化“国家承认原则”，全世界絶大多数国家均承认世界上只有一个中国，即中华人民共和国，台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。国际承认的法律后果之一就是承认被承认国或政府的立法、司法和行政权力和效力。

　　领土主权原则：

　　主权作为国家的固有权利，表现为三个方面：对内最高权、对外独立权、自卫权。“国家之领土完整及政治独立不得侵犯”，国家有权捍卫国家领土、主权完整，并对其领土以及领土内的一切人和事物有行使管辖的权力。台湾是中国领土的一部分，以法律形式对此加以明确规定，以促进国家统一的最终实现纯属我国国家主权行为，也完全符合国际法的规定。

　　管辖权原则：

　　世界大多数国家的刑事、民事法律管辖一般都实行属地原则为主、兼采属人原则以及保护原则。据属地原则，我有权对我国领域内一切不享有特权和豁免的人、物、事进行管辖的权利。台湾属于中国的一部分，因此任何发生在台湾岛内或是大陆境内的危及国家统一的行为均适用于属地管辖原则，大陆有权制定法律加以管辖。

　　此外，根据属人原则和保护原则，无论是中国人还是外国人，如在我国境外对我国国家或公民构成犯罪，我国法律也享有管辖权。因此，即便是发生在台湾岛外、大陆境外的危及国家安全、领土完整、及其它重大的政治、经济利益的行径，由于其对我国国家安全和公民的权利造成了威胁，我国也有权制定相应的法律加以禁止以及追究法律责任。

　　六、“两岸统一法”的基本内容

　　《两岸统一法》要清楚确定两岸关系的基本概念，如两岸现状的界定、和平统一的界定、台独的界定、武力反独的界定，让台独分子不敢去逾越两岸的底线，同时要对统一的意义与献身统一大业的人要有鼓励，体现出恩感并举。总之，要让台独分子惧怕，让统一派壮气。

　　《两岸统一法》基本内容起码涵盖以下八方面——

　　1、精确而全面地阐述统一的宗旨

　　2、全面而概要地表述我统一的方针与原则

　　3、科学而系统地表述统一的进程

　　4、和平统一机会丧失的标准

　　5、武力捍卫祖国主权与领土完整的条件

　　6、对拥护与促进统一者的奬励

　　7、对制造与参与台独者的惩戒

　　8、其他及附则

　　《制订〈国家统一法〉的可行性研究》课题组

　　章念驰  胡凌炜  刘华  杨剑

　　2004年11月26日