“一国两制”从构想变为现实，并于1997年开始在香港特别行政区的实践，迄今已17年有余。如果按中国政府承诺的“五十年不变”，那17年已经过去了三分之一。中国承诺香港保持原有的资本主义制度五十年不变，承诺“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针五十年不变，然而，总体方针的不变，不代表实践手法的“不变”。回归17年来，世界在变，香港在变，中国内地也在变，如何因应新的形势来落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治，其中的“变”是必然的，也有迹可循。
　　
　　一、变与不变
　　
　　香港回归17年来，什么变了？首先是香港问题的“主要矛盾”变了。在中国政府看来，香港从回归的那一刻起，“主要矛盾”就已经发生了改变。回归前，主要矛盾是香港怎样顺利、平稳地回到祖国的怀抱，涉及中国政府与英国政府之间的谈判。回归后，主要矛盾变为如何保持香港的长期繁荣稳定，这主要靠特区政府的良好施政，当然，施政上出现了一些问题，原因也比较复杂，涉及到中央与香港两个方面。
　　
　　其次，中国大陆与香港经济实力对比发生了变化。香港在中国整体经济总量中所占比例不断下降，由上世纪80、90年代的25%下降至近年的3%左右。作为一个面积1千多平方公里，人口700多万的城市，香港的经济总量已大扺相当中国一个直辖市如北京或上海的水平。随着内地省市的快速崛起，香港的竞争力相对下滑，对中国经济的贡献也不再那么突出。“东方之珠”的光泽相对暗淡，其曾经享誉全球的国际金融、货物、航运中心地位虽暂时无忧，但面临越来越多的挑战。
　　
　　再次，两地民众的心态在变。经济发展带来了物质、文化生活的提升，民众的心态也逐渐发生变化，内地人对香港由艳羡到平视再到出现“也不过尔尔”的心态，香港人眼看着当年的接济对象在自己的地盘上“挥金如土”，在自嘲为“港灿”的同时，也难免有一点“羡慕嫉妒恨”的情绪。这种情况近两三年来尤为突出，表现形式则是有愈演愈烈之势的“陆港矛盾”或曰“两地摩擦”。其实，在中国很多地方，户籍制度下的本地人与外地人之间的关系都比较微妙，外来人口对本地经济增长作出贡献，当然，也会占用部分本地的资源，如住房、教育、医疗等。这本来会是一种“各取所需” 的“双赢”局面。但在香港，竟演变成一些人士街头的谩骂、一些媒体连篇累牍的报导、立法会里激烈的争论、乃至行政长官的行政命令（如“限奶令”），不能不让人称奇。这其中除了存在“一国两制”的因素，如香港身份证的取得采取“出生地原则”（只要在香港出生，就被视为“香港人”，享受香港居民的一切福利），主要的原因可能还在于特区政府的施政能力。如果特区政府与中央政府和内地地方政府的沟通不够畅快、行政长官协调香港社会各方面利益的能力不够突出，对香港与内地在交流过程中可能出现的问题、解决方案等缺乏深入的思考与研究，那当问题出现的时候，特区政府就会表现得比较被动。
　　
　　最后，也是非常值得关注的一点，是伴随着中国的崛起，东亚地区乃至整个亚洲地缘政治的变化。香港特殊的历史地位、“一国两制”的现实状况，以及国际大都会的城市特色都令其难以在新一轮的大国博弈中置身事外。美国战略东移，亚洲再平衡将是一项长期方略，而香港，无疑会是一个很不错的“切入点”。仅从近年美国驻港总领事的人选（从杨苏棣到夏千福）、总领馆人员配备等情况就可窥一斑。
　　
　　当“变”成为这个世界唯一的不变，香港的“保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”意味着什么？当西方国家的资本主义市场经济也在不断的调整变化，香港的“变”又要变向哪里？
　　
　　“五十年不变”像是又一个“大限”（港人曾有“九七大限”一说），折磨着港人的头脑，也束缚着港人的手脚。实际上，不仅港人对“不变”印象深刻，中央政府也在很长的时间里把“不变”视为“尽量少变”。虽然早在1984年，邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团时就曾深入、辩证地谈过变与不变的问题，他说：“我们的政策不会变，谁也变不了。因为这些政策见效、对头，人民都拥护。……我们在协议中说五十年不变，就是五十年不变。我们这一代不会变，下一代也不会变。到了五十年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗？所以不要担心变，变不了。再说变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗？所以不要笼统地说怕变。如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展，而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方面发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是确定无疑的。我们也在变。最大的不变是社会主义制度不变，而‘一国两制’就是大变，……。问题是变好还是变坏。不要拒絶变，拒絶变化就不能进步。这是个思想方法问题”“保持香港的繁荣稳定”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第73页。。邓小平还为香港的“不变”列出一个大前提，即“要真正能做到五十年不变，五十年以后也不变，就要大陆这个社会主义制度不变”，因为“中国要是改变了社会主义制度，改变了中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度，香港会怎样？香港的繁荣和稳定也会吹的”。“会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第218页。然而，当年为了稳定港人信心，促使香港顺利回归，国家领导人在多个场合反复强调的是“不变”这一点。有些形象的说法，如“马照跑，舞照跳”“换面旗帜，换个港督（港督换成行政长官）”等，无形中加深了普通港人的印象，那就是“不变”就是好的。因此，有些人对“变”变得敏感，这种主观意识上的想法和认识，使得香港回归十多年来，整个社会过多关注了“不变”（从这个意义上讲，反对23条立法，争取“双普选”等政治纷扰都是部分港人害怕变、拒絶变的表现，他们想通过这些具体的方法来保证香港的“不变”。）而对“变”、“怎么变”、“朝哪个方向变”缺乏深入的思考与讨论。
　　
　　与此同时，中央却在发现问题后，探究、思考，主动调整，开始了自己“变”的过程。当然，这种变不是“一国两制”方针政策的变，而是在实施“一国两制”的具体做法上的调整、变化。
　　
　　二、从笼统处理到清晰表述
　　
　　中央治港思路的变化首先体现在表述和论说上。
　　
　　尽管中央政府对“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针的表述是一贯的，也是清晰的。但在这一方针政策的具体落实过程中，给出的指导与建议经历了一个由综括到具体，由笼统到清晰的过程。这在今年以来围遶政制发展的论述中表现的尤为明显。
　　
　　香港回归的头几年，中央对香港秉持“粗放型”的管理，对特区政府赞扬、鼓励居多，期望特区政府发挥聪明才智，管理好新成立的特别行政区。所谓“井水不犯河水”，这实际上是某种“隔离”策略。然而，在全球化、信息化的时代，“井水”、“河水”各不相干恐怕是一种很难实现的理想。2003年沙士（SARS）袭港，百业凋敝，为提振香港经济，中央及时推出了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）并开放自由行，全力支持特区政府施政，这可以说是中央继1997年金融危机后又一次为香港送“大礼”，是内地为香港的一次“输血”。
　　
　　2003年“七一大游行”，基本法第23条规定的本地立法被迫无限期押后，2004年4月6日人大常委会释法《全国人大常委会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释》，第十届全国人大常委会第八次会议通过。，4月26日颁布《决定》《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》，第十届全国人大常委会第九次会议通过。，2005年董建华辞职，……这一连串的动作既是对香港现实情况的回应，也显示中央开始在香港问题上“有所作为”。或许，2004年9月19日，中国共产党的一个《决定》《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，中国共产党第十六届中央委员会第四次会议通过。可视为中央决意直面香港管治问题的开始，在这个《决定》中，提出“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题”，“支持特别行政区行政长官和特区政府依法施政、提高管治水平”。
　　
　　此后，中央逐渐把香港经济与社会发展纳入国家的规划，从治国理政的高度来重视香港的发展。2006年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（简称“十一五”规划）首次把香港纳入其中。2011年，“十二五”规划中港澳部分单独成章。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，仍把保持香港、澳门长期繁荣稳定视为“党在新形势下治国理政面临的重大课题”。
　　
　　面对香港社会不断出现的新问题，中央政府也通过文件、领导人讲话等传递出具体信息，开始对香港提出一些要求：如加强对“一国两制”方针和基本法的瞭解，准确把握基本法的精神实质，严格按照基本法办事；集中精力发展经济、切实有效改善民生、循序渐进推进民主、包容共济促进和谐等。2012年，中央进一步明确表示，“中央政府对香港的一系列方针政策和重大举措，根本出发点和落脚点就是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定。这是在香港实践‘一国两制’的核心要求和基本目标。为此，必须坚持全面准确理解和贯彻‘一国两制’方针，严格按照基本法办事，把坚持‘一国’原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、维护国家整体利益和保障香港社会各界利益、支持香港积极开展对外交往和反对外部势力干预香港事务等有机结合起来，任何时候都不能偏废。”胡锦涛，《在庆祝香港回归祖国15周年大会暨香港特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》，2012年7月1日。2012年11月，中共十八大报告以更为简洁明晰的语言表述，“中央政府对香港、澳门实行的各项方针，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”
　　
　　2014年6月，国务院新闻办发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，延续了之前的表述，但适逢香港社会出现“占中”行动、两地矛盾有愈演愈烈之势、政制发展问题又引发较大争议，传递出了新的信息。
　　
　　香港回归17年，一代人已经成长了起来。但香港在管治上旧有问题没有解决（如行政立法间紧张关系），新的问题又不断出现（两地摩擦与矛盾、甚至有主张“港独”的声音）。香港社会到底出了什么问题？香港治理的良方又在哪里？中央政府的一个初步判断是对“一国两制”方针的理解仍不够全面与深刻，所以加强这方面的解说与宣传就首当其冲了。从2013年开始，围遶“占中”行动、政改等香港重大事件，中央政府首先强化了宣传、舆论攻势，而白皮书只是其中的一个环节。于中央而言，就是要通过各种渠道、方式“讲清讲楚”，直面以前逥避或不太宣讲的问题，如一国与两制的关系，爱国与港人治港的关系等。这也许可视为又一个“回归工程”，以“基本法和人大常委会的决定”来“正本清源、匡正祛邪”，让香港的某些问题包括政制发展等重新回到法律的轨道上来。
　　
　　三、未来发展方向
　　
　　事物永远在“变”。“一国两制”在实践中不断丰富和发展的过程本身就是一种变化。有很多问题值得深入探讨，如“两制”的关系，即香港的资本主义制度与中国主体的社会主义制度之间的关系，两制是不是要互相尊重，香港是不是要承认国家主体是社会主义制度，香港的资本主义制度是否应该发展为一种与“一国两制”和国家主体为社会主义制度相适应的特殊的资本主义制度？再如关于爱国者治港的问题，邓小平曾就“爱国者”给出了一个非常宽泛的“标准”即尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。港人治港有个界线和标准，就是必须以爱国者为主体的港人来治理香港。未来特区政府的主要成分是爱国者，当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人当顾问。“一个国家，两种制度”，1984年6月22、23日，邓小平分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的谈话要点，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第61页。，在特区政府的实际权力组成中，基本法也作出了非常宽松的规定：包括立法会议员可以有外国居留权基本法第六十七条，香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。，法官和司法人员可以从其他普通法国家聘用基本法第九十二条，香港特别行政区的法官和其他司法人员，应根据其本人的司法和专业才能选用，并可从其他普通法适用地区聘用。第八十二条，香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判，可任用外籍人士担任除主要官员以外的政府各级公务员基本法第一百零一条，特别行政区政府可任用原香港公务人员中的或持有香港特别行政区永久性居民身分证的英籍和其他外籍人士担任政府部门的各级公务人员，但下列各职级的官员必须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长。
　　
　　香港特别行政区政府还可聘请英籍和其他外籍人士担任政府部门的顾问，必要时并可从香港特别行政区以外聘请合格人员担任政府部门的专门和技术职务。上述外籍人士只能以个人身分受聘，对香港特别行政区政府负责。，等等。但在这样宽松的情况下，还出现“爱国者治港”的争论，难免令中央担忧。在香港的政制发展中，是否应严守爱国者治港这一标准，行政长官作为特区政府的首脑是否一定要由爱国爱港的人来担任？深入思考、论述这些问题，本身就是深化“一国两制”的过程，也是对所有关心香港事务的人在思想上的一次“统一”，大家总得先站在一个平台上，先把规则弄清楚了，再开始玩游戏吧。
　　
　　香港也在变。传统的四大支柱产业（金融业、旅游业、贸易及物流业和专业服务）已不足以带动整个经济的发展，六大优势产业（教育、医疗、检测和认证、环保、创新科技和文化及创意产业）发展缓慢或几近停滞，现任特区政府在寻找土地的道路上跌跌撞撞，政治领域的纷争令其左支右绌、动辄得咎；行政与立法的关系愈发糟糕，立法会爱上了“拉布”，且充斥着暴力言行；社会上出现“占中”与反“占中”的论战，一些年轻人激动地走上街头，占领（中环）遮打道，包围政总（政府总部），甚至有团体冲进了立法会。透过这些纷纷扰扰的事件，我们看到了一个不再超脱、淡定的香港，也看到了港人的焦虑与迷茫。
　　
　　香港未来的路怎么走？经济上，肯定离不开中国内地，上一次经济的腾飞得益于内地的改革开放，这一次经济转型内地又能带来怎样的契机？经济的提升不能只靠内地“输血”，金融业的发展也不能只是坐等中央的“礼包”，香港需要找到一条与内地互利互惠、相得益彰的道路，才能走得更长远、更持久。政制发展要循序渐进，行政长官与立法会的普选要根据香港的实际情况来进行，这本来也是基本法的规定基本法第四十五条，香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命。
　　
　　行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。基本法第六十八条，香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部立法会议员由普选产生的目标。。香港的“实际情况”包含了香港的政治、经济、社会等各个方面的综合发展情况，普选的目的是令这些方面发展得更平稳、和谐，但普选却不一定是达至此目的的唯一手段。在香港现有的条件下，普选将会使社会更容易达成共识，还是令社会更容易出现撕裂，普选将带来社会的更平等，还是会令不平等加剧？现在的香港处在普选争论的漩涡，对这些问题更需要有清醒的思考。实际上，香港出现的很多问题并不是单靠“普选”就能解决的，而如果不事先解决好一些问题就开始普选，可能会令情况更糟糕。香港与内地的关系也需要全新审视，“隔离”无疑不是最好的办法，部分港人专门针对内地人的“排外”情绪、“驱蝗”行动也会令内地人反感，失去本来友好的邻居，难道港人真想走上“闭关锁城”之路？也许港人需要一次深入的检讨，明确问题，找出答案，形成共识。唯如此，特区政府才能真正凝聚各方面的力量，带领香港走出迷雾，踏上新途。
　　
　　中央政府处理“一国两制”实践的手法也在“变”。如果说，香港回归之初，中央囿于这样那样的考虑，可能寄望于港人自己解决问题，并不会明确讲出自己的看法，那随着香港形势的发展，中央政府也在调整自己的做法。可以预计，今后中央政府还将在一些重大的原则性问题上，采取直接讲、明确讲、反复讲的方式，以期更好地让港人瞭解中央的真实想法。当然，这个过程会是双向的，港人的看法也会通过特区政府、立法会议员、各界领袖等多种渠道上达至中央政府。总之，唯有在现有制度、法律的框架内交流，各相关方才有可能达至共赢。
　　
　　《中国评论》2014年9月号