2016年蔡英文代表坚持“台独”立场的民进党上台执政。5年多来两岸关系陷于日益紧张对立的严峻局面，但两岸经贸关系发展却似乎未受到大的冲击，两岸贸易往来数据甚至还创历史新高。在这种所谓“政冷经热”表象的背后，总体两岸经贸关系发展的真相究竟如何？本章拟就蔡英文上台以来两岸经贸关系发展环境的变化、两岸经贸关系由此产生的变化特征及未来两岸经贸关系发展前景等问题进行客观分析。

　　第一节　两岸经贸关系发展环境剧变

　　2008年马英九上台执政，两岸互动因有“九二共识”政治基础，两岸关系明显改善，长期以来的民间性、间接性及单向性的两岸经贸关系也随之发生了质的改变，进入了大交流、大合作、大发展的局面。然而，2016年民进党重新上台执政后，两岸经贸关系发展的环境发生了转折性变化，面对台湾当局在政治上大肆操弄“台独”、国际政经环境的剧变及新冠疫情的爆发等，两岸经贸关系发展遭遇前所未有的严峻挑战。

　　一、台湾当局的政治操弄成为两岸经贸关系发展的最大障碍

　　蔡英文上台执政后，为谋求“台独”的一系列政治操弄严重恶化两岸经贸关系发展的环境。一是，台湾当局不承认体现一中原则的“九二共识”这一发展两岸关系的政治基础，导致两岸官方及其授权渠道中断互动，两岸经贸制度化合作基本陷入停滞状态。原有的国台办与“陆委会”两部门的联系机制、“海协会”与“海基会”协商谈判与联系机制停摆后，两岸ECFA后续重大协议无法继续商谈，而且对已签署的23项两岸协议的执行也造成明显困扰。二是，蔡英文大肆操作“经济脱中”政策。配合政治上谋求“台独”，蔡英文积极操弄经济上摆脱对大陆的依赖，一方面不断紧缩原有对大陆的经贸交流合作政策，停止原有“自经区”等政策、严格限制大陆资本投资台湾等；另一方面大力推进“新南向政策”及大陆台商回流政策等。2020年蔡英文第二任期以来，经济上除了加紧投靠美日，更加强化对两岸经济关系切割的力度。三是，台湾当局竭力阻止两岸人员正常往来。蔡英文上任以来针对大陆实施的两岸经济社会融合政策采取一系列反制措施，极力在舆论、法律及心理等多个层面破坏大陆惠台政策的施行。2019年台湾通过“两岸人民关系条例”修正案，严格管制台湾民众在大陆领取居住证，对台湾民众就职大陆相关部门进行处罚。2020年进一步实施所谓“反渗透法”，钳制台湾民众的自由意志，剥夺台湾民众进行两岸交流的权利。

　　二、美国遏制中国战略是恶化两岸经贸关系发展的重大外部因素

　　自2017年特朗普上台，美国对华政策由以往的合作与竞争幷存改变为全面性的战略竞争，采取种种措施力图遏制中国崛起。在经济方面，美国实施对华贸易战与科技战等“脱钩”策略，同时操弄所谓“台湾牌”，企图“以台制华”。这种持续恶化的外部环境为正在急谋“台独”的蔡英文当局提供了切割两岸经济联系的有利机会。一是，以应对中美贸易战为幌子，加快推动经济脱离大陆政策。2018年以来蔡英文加紧推进“新南向政策”，同时加速推动大陆台商回流政策，期望台湾在全球产业链重组过程中实现“倚美脱中”。二是，配合美国对华科技战，大肆切割两岸科技产业关系。一方面，蔡英文打着“资讯安全”幌子，积极追随美国打压大陆科技企业，采取扺制华为等高科技企业的一系列措施；另一方面，迎合美方需求，大力支持台积电等岛内高科技企业赴美投资设厂。三是，加紧与美国在经贸政策上的勾连，力图摆脱在区域整合中的孤立窘境。为了谋求美国启动对台经贸谈判的机会，蔡英文当局甚至不顾岛内民意的强烈反对，在2020年8月突然宣布开放含莱克多巴胺的美猪及美牛进口。11月，台湾与美国进行所谓“台美经济繁荣伙伴对话”并签署合作备忘録（MOU），涉及全球供应链重组合作、全球健康安全、陆资等投资审查及5G乾净网络等合作议题。12月，台湾与美国签署“台美科学及技术合作协议”，强调双方要深化现有科技合作，并拓展新的合作关系。凡此种种，暴露出台湾当局一心“入美脱中”的强烈企图。

　　2021年新总统拜登上台，原来各界期望美国疯狂打压中国的政策或许会有所调整，但事实是，出于自身国家利益，美国遏制中国崛起的战略并未改变。拜登虽然没有公开宣布发动对华贸易战，但却继续实施特朗普时期的对华贸易关税、以及制造业回归美国等极端政策。两岸经贸关系发展的外部环境依旧面临严峻的挑战。

　　三、新冠肺炎疫情成为影响两岸经贸正常往来的突发因素

　　自蔡英文上任以来就不断采取措施阻止两岸人员正常往来，2020年年初突如其来的新冠肺炎疫情进一步增加两岸民众往来的困难，而民进党当局更是借机将防疫政治化，实施种种措施极力阻止两岸民众往来。其一，对大陆展现强势敌意姿态，恶意制造两岸同胞分离。台湾当局不仅第一时间下令禁止口罩出口大陆，禁止医护人员到大陆及港澳地区，还竟然违反世界卫生组织规定，一直使用地域歧视名称“武汉肺炎”指代新冠肺炎。其二，中断两岸人员往来通道。台湾当局在第一时间单方面全面停止两岸海上客运直航航线，包括“小三通”的客运航线及“大三通”的两岸海上航线，同时大面积取消两岸空中直航航线，仅剩4个两岸直航的航点。其三，直接行政阻挠两岸民众往来。台湾当局不仅全面停止大陆居民赴台，包括不准大部分陆生回台继续学业，还以各种理由无端阻挠、拖延滞留湖北的台胞返台。民进党当局的种种做法就是要以防疫为由达到切断两岸同胞间联系的目的，这无疑是疫情持续蔓延背景下两岸经贸往来的极大障碍。

　　尽管5年多来两岸经贸关系发展因内外环境剧变而面临极大挑战，但与此同时，也有若干有利两岸经贸关系发展的因素。最主要的是大陆方面在严峻复杂的两岸关系形势下，仍坚持推动以促进两岸融合发展为主线的对台经贸政策措施。2018年2月大陆实施 “31条惠台措施”，其中有12条措施涉及加快给予台资企业与大陆企业同等待遇。2019年11月大陆再出台 “26条惠台措施”，其中涉及为台湾企业提供同等待遇的措施有13条，包括台资企业同等参与重大技术装备、5G、循环经济、民航、主题公园、新型金融组织等投资建设，同等享受融资、贸易救济、出口信用保险、进出口便利、标准制订等政策，支持两岸青年就业创业基地示范点建设等。2020年疫情爆发后，为协助台商复工复产、降低疫情对台商的冲击，大陆又在租税、社保费用及融资贷款等方面，对台商提供“11条优惠措施”。2021年3月，大陆为帮助台胞台企参与大陆农业林业高质量发展及乡村振兴，在农地林地使用、融资便利和资金支持、投资经营、研发创新、开拓内销市场等方面提出了“农林22条措施”。上述大陆方面采取的种种政策措施，获得台企台胞的热烈响应，在新形势下发挥推动两岸经济交流合作发展的积极正面作用。

　　第二节　两岸经贸关系发展变化特征

　　正是由于两岸经贸关系面临的内外环境发生了巨大变化，2016年以来两岸经济关系的发展亦相应大为改变，呈现出较为复杂的局面。总体而言，两岸经贸关系转向民间性、单向性的倒退发展，而两岸贸易等少数领域则在市场规律作用下继续波动向前发展。

　　一、两岸重回以民间经贸交流合作为主导的格局

　　如上所述，坚持“台独”立场的民进党重新上台执政后，两岸官方及其授权渠道中断互动，两岸经贸制度化合作便陷入停滞的僵局。在此背景下大陆方面仍坚持在“一中原则”基础上促进两岸经济融合发展，同时，两岸经贸交流合作具有自身强大市场驱动力，因此，5年多来两岸经贸重回以民间经贸交流合作为主导的交流格局。一方面，“海峡论坛”、“两岸企业家峰会”等两岸重大民间交流合作平台与机制持续运作并创新发展。2020年与2021年，即使面对严峻的新冠疫情与民进党当局极力阻挠的不利影响，“第十二届海峡论坛”与“第十三届海峡论坛”仍以线下线上结合方式成功举办。同期，两岸通过视频连线也成功如期举办了每年一次的“两岸企业家峰会”。另一方面，地方性与区域性交流合作成为两岸经贸交流合作的重要形式。其中，历年由上海市政府和台北市政府联合主办的“双城论坛”就是两岸城市交流的典范。“双城论坛”自2010年开始两地轮流举办，至2019年连续举办10年，双方签署包括经贸、科技等内容的交流合作备忘録多达36项。2020年与2021年因疫情缘故“双城论坛”则通过视频的方式在上海与台北如期举办。显然，“双城论坛”已经成为上海与台北两市之间重要的机制化交流平台。此外，5年多来在各地方的两岸经贸交流活动也持续不断。2020年以来在严峻的新冠疫情背景下，仍有多个省区市以线下线上结合方式举办各种涉台经贸交流活动。

　　二、单向性发展又成为两岸经贸往来的重要特征

　　马英九时期两岸经贸关系与人员往来的重大突破之一就是由以往的单向发展转变为双向往来。而自2016年蔡英文上台以后，由于台湾当局种种政治操弄及限制措施，两岸双向往来的轨迹再逆转为单向发展。

　　其一，两岸民间经贸交流合作活动基本上都在大陆方面举办。与台湾当局企图切割两岸经济关系的种种操弄形成鲜明对比的是，大陆持续大力支持两岸经贸关系发展，特别是，自2018年起实施一系列以促进两岸融合发展为主线的对台经贸政策措施。在此背景下，大陆便成为两岸各类经贸交流合作活动的主要场所。以“两岸企业家峰会”这一两岸企业高端交流合作平台为例，2016年本应轮至台方举办，后改成在金门和厦门两地举办，而2017-2019年三年则均在大陆举办，2020年与2021年因疫情改为视频会议，主会场均设在大陆。

　　其二，两岸人员往来重回不平衡发展状态。自2008年台湾开放大陆居民赴台旅游以来，大陆居民赴台人数逐年增加，有效改善两岸人员往来长期严重失衡状态。据台湾“陆委会”统计资料，2015年大陆赴台人数升至414.4万人次，同年台胞来大陆人数为549.9万人次，二者之间差距大幅缩小。但自2016年起由于两岸关系日益紧张，特别是台湾当局采取一系列限制性措施，大陆赴台人数转呈逐年减少趋势，2019年已减至268.3万人次，而同年台胞来大陆人数则持续增至613.4万人次，两岸人员往来失衡状态明显加剧。

　　其三，两岸贸易与投资往来不平衡状态进一步扩大化。由于两岸经济规模、产业结构及市场条件差异等结构性经济因素，加上台湾当局政策限制等原因，两岸贸易与投资长期严重失衡。2016年民进党重新上台后进一步强化对两岸经贸往来的政治操弄，同时受到国际政经环境及新冠疫情的影响，两岸贸易与投资往来不平衡状态进一步加剧。贸易方面，据大陆海关总署统计资料，台湾对大陆出口额从2015年1436.6亿美元逐年增至2020的2006.6亿美元，同期，台湾对大陆贸易顺差由987.6亿美元扩大到1405.2亿美元。投资方面，自2009年6月起两岸才起步发展双向投资，而从2016年起，陆资对台投资就由之前的缓慢增加转变为明显缩减。据台湾“投审会”资料，2019年与2020年，核准陆资对台投资金额仅为0.97亿美元及1.26亿美元；同期也呈下降走势的核准台资赴大陆投资金额则分别为41.7亿美元及59.1亿美元。两岸投资关系基本上又重回以台商赴大陆单向投资为主的格局。

　　三、台商对大陆投资呈明显下滑态势

　　自2008年起两岸经贸关系进入大交流与大发展的格局，台商对大陆投资加快发展，按台湾“投审会”统计，2008-2015年，除个别年份，各年核准台商投资大陆金额都在100亿美元以上，占各年台湾对外总投资的比重均维持在50%以上，其中2010年核准台商投资大陆金额高达146.2亿美元，所占比重83.8%。但自2016年民进党重新上台后，整体两岸关系形势急转严峻，国际及两岸经济环境也发生巨大变化，特别是蔡英文当局大肆推动“新南向政策”及大陆台商回流等脱离大陆经贸政策，一定程度上产生替代效应。因此，各年台商投资大陆规模大幅缩小，明显呈现下滑态势。由表14-1可见，据台湾“投审会”统计资料，台湾核准台商投资大陆的金额，由2015年的109.7亿美元，逐年下降至2019年的41.7亿美元，2020年回升为59.1亿美元；核准台商投资大陆占台湾对外总投资的比重则由2015年50.1%逐年下降至2020年的33.3%。另据台湾“投审会”统计的台商对大陆投资的实行金额及大陆商务部统计的实际使用台资金额，同样呈现出自2016年以来台商对大陆投资明显下滑态势。

　　表14-1  近年台商对大陆投资情况统计

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　　四、两岸贸易在逆境中波动向前发展

　　在内外政经环境发生巨大变化的背景下，5年多来两岸贸易往来在整体两岸经贸关系中大致可谓一枝独秀。由表14-2可见，除2016年与2019年两岸贸易呈小幅衰退外，近5年来两岸贸易总体呈增长趋势。2015-2020年，两岸贸易总额由1591.2亿美元提升至2162.3亿美元，增长35.9%，其中，台湾对大陆（含香港）出口额由1123.9亿美元提升至1514.4亿美元，增长34.7%；台湾自大陆（含香港）进口额则由467.3亿美元提升至647.9亿美元，增长38.6%。2021年1-6月，台湾对大陆（含香港）出口额高达886.3亿美元，同比增长32.6%; 台湾自大陆（含香港）进口额为392.9亿美元，同比增长31.5%。值得深入探究的是，两岸贸易为何在“逆境”中仍能较大增长？

　　首先，两岸贸易发展受市场机制主导，政治干扰影响相对较小。40年来两岸贸易往来形成了互补互利的双赢利益纽带，其自身具有强烈的市场驱动力，加之，两岸贸易往来不仅造福两岸民众，更是台湾海岛型经济增长的重要动力来源，民进党当局对其政治干扰会受到一定的限制与约束。因此，多年来影响两岸贸易的主要是经济性因素。2015-2016年两岸贸易呈衰退局面的背景是,全球经济复苏乏力，大陆经济与台湾经济均面临转型压力。2017-2018年，世界经济加快复苏，全球经济增速达3.6%及3.5%，由此带动了两岸贸易连续转呈正增长。2019年，美国在全球范围内奉行单边主义与贸易保护主义，对华经贸遏制不断升级，由此严重冲击国际经济贸易秩序，全球经济增长陷入衰退，大陆经济增长下行压力增大，两岸贸易也因此再现衰退状态。

　　第二，“逆境”中新情势带动两岸贸易逆势发展。2020年，世界经济在美国因素之外再加上了突如其来的新冠疫情的冲击，陷入深度衰退状态。但在此“逆境”中出现的新情势带动了两岸贸易逆势增长13.5%，一是，大陆率先有效控制疫情，并在此基础上加快恢复生产，全年GDP增长2.3%，成为世界主要经济体中唯一实现经济正增长的国家。两岸贸易因此获得大陆市场需求扩张的有力支持。二是，大陆相关企业面对持续不断的美国经济制裁，原有供应链遭受挑战的情况下，积极增加预防性采购，这使得台湾对大陆出口，特别是电子信息类产品出口大幅增长。

　　第三，稳固的两岸产业供应链是支撑两岸贸易的根本基础。长期以来两岸经贸往来具有突出的“投资拉动贸易”特点。在大量台商对大陆投资的带动下，台湾相关机器设备、工业原材料及半成品大量对大陆出口，而在大陆加工完成的半成品或制成品销往海外市场或回销台湾岛内，在此过程中两岸产业逐渐形成了稳固的产业供应链关系，其中两岸电子信息产业供应链尤为突出。近年来，尽管台商大陆投资趋缓，也难憾动这种长期形成的供应链。这就是两岸贸易在内外政经环境不利情况下依旧能波动向前发展的根本保障。2020年两岸贸易互动情形便是很好的例证。在新冠疫情持续蔓延背景下，远距离商机激增，宅经济兴旺，新兴科技应用加速发展，市场进一步提高对电子零组件、资通讯产品的需求，这就带动岛内相关产业供应链出货加快，台湾对大陆出口因此大幅增长。2020年，台湾对大陆出口电子零组件金额为839.18亿美元，较上年大幅增长24.5%，占对大陆出口比重高达55.41%；资通与视听产品出口额为146.01亿美元，较上年增长21.6%，占对大陆出口比重高达9.6%，二者合计所占比重高达65.05%。2021年以来两岸贸易继续保持这种发展格局，带动了两岸贸易高增长。（参见表14-3）

　　表14-2  近年台湾对大陆（含香港）贸易统计

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　　表14-3  近年台湾对大陆（含香港）出口主要电子信息产品

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　　第三节　两岸经贸关系发展前景

　　 综上所述，自2016年蔡英文上台以来，由于两岸经贸关系内外环境发生剧变，两岸经贸关系总体上转向民间性、单向性的倒退发展，台商对大陆投资呈明显下滑态势，只有两岸贸易可算一枝独秀，持续在波动中向前发展。展望蔡英文任期剩余时间内的两岸经贸关系前景，其影响因素依然复杂多元，总体上仍将维持现有发展格局。

　　一、未来对两岸经贸关系发展的有利因素

　　（一）全球经济呈现复苏态势

　　尽管现阶段世界经济仍面临新冠疫情及美国持续实施遏制中国崛起战略等诸多风险变量，但随着新冠疫苗接种工作在全球推广及企业加快恢复营运，全球经济已呈现加快复苏的态势。2021年4月，国际货币基金组织（IMF）预测， 2021年和2022年全球GDP增速将由2020年的-3.3%分别提升至6.0%和4.4%；同期世界贸易量增长率则由-8.5%提升至8.4%及6.5%。经济合作暨发展组织(OECD)5月也预测，2021年全球经济成长率为5.8%，2022年将增长4.4%；同期世界贸易量增长率则为8.2%及5.8%。而在全球经济加快复苏的过程中，中国大陆经济的恢复发展更是引人注目。据IMF的预测，2021-2022年大陆GDP增速将分别达8.4%和5.6%。台湾经济的恢复发展水平虽然低于全球平均水平，但2021-2022年GDP增速也将分别达4.7%与3.0%。由此可见，未来两年两岸经贸关系发展的内外市场因素相对较为有利。

　　（二）大陆坚持推动以促进两岸融合发展为主线的对台经贸政策

　　过去5年多来，在严峻复杂的两岸关系形势下大陆积极推动以促进两岸融合发展为主线的对台经贸政策。今后大陆仍会坚持这一符合两岸同胞福祉及有利于两岸和平统一目标的政策。随着2021年大陆进入“十四五”开局之年，大陆经济将开启高质量发展的新阶段。在此背景下，大陆对台经贸政策将是，按照“十四五”规划部署，持续扩大两岸经济交流合作，支持台商台企抓住国家构建新发展格局的机遇。这个历史性的机遇包括，大陆将支持台商台企拓展大陆内需市场；支持台商台企参与“一带一路”建设和国家区域协调发展战略；帮助台商台企抓住《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署带来的机遇；支持台商台企加快转型升级，与大陆企业深化合作发展。凡此种种，势将彰显大陆对台更强更大的经济吸引力，有利于打破民进党当局对两岸经济交流合作的阻挠，持续促进两岸经济融合发展。

　　二、未来对两岸经贸关系发展的不利因素

　　观察未来对两岸经贸关系发展的不利因素，除了前述民进党当局政治操弄、美国遏制中国崛起战略及全球新冠疫情等问题持续存在外，尚有若干新挑战也值得关注。

　　（一）台湾新冠疫情的不确定性

　　2020年新冠疫情在全球蔓延时，台湾受疫情的冲击相对较小，当局没有采取严格的防疫封闭措施，企业生产与民众生活基本维持正常，全年台湾GDP增长3.1%，这也是2020年两岸贸易能够逆势增长的原因之一。但因台湾当局一直沉溺于所谓“防疫成果”，并一再针对大陆进行防疫政治化操作，导致台湾防疫部署严重落后，入境检疫疏漏、大规模筛检能力低、防疫药物及医疗设备缺乏及疫苗紧缺等众多隐患日益加剧。2021年5月，疫情终于在台湾大爆发，全岛进入三级防疫警戒时期。岛内零售、餐饮、观光、运输及会展等服务业因此大受冲击，经济增长的风险变量随之增加。尽管在两个多月之后台湾疫情已渐趋缓，疫情警戒等级可能逐步降低，而且目前疫情对以出口为主的制造业影响还相对较小，但这波疫情爆发充分暴露出台湾当局治理能力低下，施政思维是政治利益优先，特别是对控制疫情至关重要的疫苗仍无保障，因此，一段时间内台湾要真正控制疫情不易乐观。这对未来台湾总体经济，两岸经贸关系，特别是两岸人员正常往来的恢复等都将是不利因素。

　　（二）台湾当局在全球供应链重组中不断操弄“脱中融美”

　　自2020年以来，美国对华的贸易战、科技战及全球新冠肺炎疫情严重冲击世界经济及原有全球供应链体系的运行，全球供应链重组趋势加快。美国总统拜登上任后，全力推动建构旨在“去中”的所谓“具有韧性及安全”的产业供应链，特别是半导体等关键性产业的供应链，台湾因此成为美国主动拉拢的重要伙伴。而蔡英文当局更是迫不急待积极迎合美国的意图，加快“倚美脱中”步伐。在严格限制高科技产业赴大陆投资同时，台湾当局鼓励与支持台积电等高科技企业赴美投资设厂，并与美方多次召开经济科技等相关会议，建立新的美台经济科技领域合作平台。2021年6月，台湾当局经济主管部门又与欧洲经贸办事处、美国在台协会（AIT）及日本台湾交流协会共同举办“科技产业全球供应链合作”在线论坛，商议增强供应链效能方式。尽管长期以来在市场机制主导下形成与发展的两岸产业供应链有其稳固性，但民进党当局加大力度配合美国在全球供应链重组中操弄“脱中融美”，将有可能给未来两岸经贸关系发展带来潜在风险与破坏性。

　　三、两岸经贸关系发展总体趋势

　　概而言之，在2024年蔡英文任期结束前，总体两岸经贸关系发展前景是难以乐观的。在民进党当局顽固谋求“台独”政治操弄下，两岸经贸关系仍将维持民间性、单向性的发展格局。新冠疫情的不确定性也使两岸人员往来难以恢复正常。不过，随着全球经济复苏及在大陆以促进两岸融合发展为主线的对台经贸政策激励下，台商对大陆投资有望在总体下滑态势中继续逐步反弹，而两岸贸易往来在市场力量驱动下也仍有较大的发展空间。不过需要关注的是，台湾当局在全球供应链重组中不断操弄“脱中融美”，是不利两岸投资与贸易发展的隐患。