6月1日，台当局“行政院政务委员”邓振中与美国贸易代表署（USTR）副贸易代表毕昂奇（SarahBianchi）举行视讯会谈，讨论台美深化经贸关系、推进贸易优先项目等议题的具体途径，双方一致同意共同发起“台美21世纪贸易倡议”（U.S.-TaiwanInitiativeon21st-CenturyTrade），以“共同价值观”为基础，促进创新等贸易合作优先项目，为美台劳工与企业带来包容性经济成长。同日晚，台“行政院”举行记者会宣布倡议正式启动。

　　而此前5月23日，美国总统拜登借访日和日美首脑会晤正式宣布启动“印太经济架构”(Indo-PacificEconomicFramework，简称IPEF)，包括日本、澳大利亚等13个国家成为初始会员，一直谋求加入的台湾当局未在名单之内。同时，台湾卯足力量试图借美日力量参与世界卫生大会（WHA）的图谋也再次折戟受挫。

　　短短一周多，蔡英文当局满怀期待的“五月外交美梦”破碎，无比失落倏忽间剧情翻转，更燃起可能重塑美台经贸新关系的无限憧憬，过山车式的剧本演出反映出台湾在美国印太战略中的尴尬地位。显然，在拜登“印太战略”中，台湾的角色既非传统的“军事盟邦”，亦非其自诩的“新伙伴”，只是美国布局印太战略遂行“抗中”的代理人和策略棋子，完全丧失主动性和自主性。

　　“美台21世纪贸易倡议”被舆论称为只是美国在IPEF舍弃台湾后的一副“安慰剂”，不过，在美国全面挑起对华竞争方兴未艾下，这一定程度上对拓展“国际活动空间”深具无力感的台湾民进党当局强化美台经贸合作、乃至参与美国主导下的多边贸易谈判仍会有所帮助，后续发展值得关注。

　　一、美排除台湾启动IPEF意在顺利完成印太战略的经济拼图

　　众所周知，拜登政府上台后延续了特朗普时期的对华竞争战略，而且更加积极地推动“印太战略”以围堵中国大陆，策略上则抛弃了特朗普的孤立主义，采取拉帮结派的方式，从东北亚、东南亚到印度广阔的印太区域，重建美国的同盟体系，并成功地在政治与军事安全实现了“美日印澳四方安全对话”（Quad）和美英澳联盟（AUKUS）。而退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）并放弃加入“跨太平洋伙伴全面进步协定”（CPTPP）后，美国在印太地区经济影响力持续下降引起了美国盟友的担忧和不满，为此2021年10月拜登在东亚高峰会首次提出了IPEF构想，今年2月白宫公布首份“印太战略”文件，把“主导印太的经济架构”列为未来12到24个月内展开的十大行动计划之一，意图借此在印太地区重振经济领导地位、再次主导区域经济发展走向的关键。

　　从酝酿和启动过程看，IPEF无疑是美国整体印太战略下的经贸布局，也是美国国内政治氛围不支持重返CPTPP情况下，为补齐印太战略的经济短板所推出的替代方案。而从白宫端出的文件内容看，IPEF“以促进高标准贸易、管理数位经济、提高供应链弹性和安全性、以透明化及高标准进行相关投资，加倍建立数位连结计划”，本身虽无“抗中”字眼，但外界几乎一致认为“架构”属于美对华进行战略竞争的一部分。

　　根据美国国务院2019年11月4日提出的“自由开放印太：促进共同愿景”报告，印太战略的主要目的是构建一个“自由与开放的印太地区”，并加强美国与盟邦和伙伴在政治、经济和安全等方面的联系，因应美国在区域内面临来自中国的竞争与挑战。事实上，拜登政府也毫不掩饰地将其印太战略的目标指向中国。根据美国贸易代表署（USTR）贸易代表戴琪的诠释，IPEF最重要的是将“展示美国作为该地区国家合作伙伴”的坚定承诺，以遏制中国在该地区日益增长的影响力。拜登宣布启动IPEF不久，国务卿布林肯即正式发表拜登政府的对华政策演说，声称“中国是唯一既有企图又有经济、外交、军事和技术能力重塑国际秩序的国家”，“中国构成的挑战是对美国外交前所未有的考验”，美国“决心正面应对这一挑战”，未来十年的策略是“投资、联合、竞争”，透过塑造“周边的战略环境”来促进“开放包容的国际秩序”。由是观之，IPEF是美国下阶段针对中国缘经济竞争的重要工具，是美国在印太地区“投资、结盟和竞争”的重要布局。至此，美国基本搭建完成了涵盖政治、军事安全和经济领域“包围中国”的“周边战略环境”。

　　蔡英文上台以来，采取“反中抗中”和“一边倒”亲美的政策，竭力寻求参与美国“印太战略”并扮演“利益相关者”角色，并为迎合美国对华竞争全面配合美对华科技战经济战。拜登政府今年2月宣示将推出IPEF后，蔡英文当局当即表示欢迎与支持，包括蔡本人和“外交部长”吴钊燮等高层多次向美方表达参与意愿，希望台湾能扮演积极角色。同时，在台当局的游说下，美国参议院有50多名跨党派议员致函给拜登，呼吁将包括台湾在内的美国“盟友”都纳入IPEF；200名跨党派众议员亦曾联名致函拜登政府官员，呼吁纳入台湾。布林肯也在众院外交委员会听证会上表示，IPEF将是开放且具包容性，包含与数个潜在伙伴展开对话，强调“没有要把任何人拒于门外，包括台湾在内”。

　　按照蔡英文当局的逻辑，台湾无论是从台美关系现状还是从台湾的地缘经济角色看都具备参与的条件。台湾是美国长年重要的贸易伙伴，2021年双边贸易额达1140亿美元；台湾是全球电子产品、电脑、资通讯科技供应链中心，在美国供应链多元化努力上亦扮演关键角色。更重要的是，IPEF是由美国一手主导，其中的供应链数位经济等项目很难离开台湾的参与，在台美实质关系不断提升的情况下，台湾加入IPEF应该是水到渠成的。

　　然而，在拜登宣布启动最后一刻，美国国家安全顾问沙利文接受访问时表示，IPEF首轮名单已确定，台湾不会出现在上面。美国此举迅速引起了台湾在野政党的批评，岛内媒体也认为无缘IPEF是台美关系的一大挫败。但更多则认为IPEF未纳入台湾是国际现实的必然。综合岛内外媒体报导，在“抗中”目的下，IPEF能够吸引更多国家参与的条件本就不多，特别是美国欲在第一轮邀请更多的东南亚国家参加，而这些国家对中国大陆的贸易依存度均高于美国，美国若将台湾纳入，将被中国大陆认为是挑衅，不仅进一步激化美中对抗，也将降低东南亚国家参加的意愿。正是慑于中国大陆反应和顾及东南亚国家的担忧，美国最终在初始名单中排除台湾。

　　二、美国另辟蹊径主导启动“美台21世纪共同倡议”赋予台湾参与美“印太战略”的实质角色

　　承前所述，IPEF是一个完全由美国主导的平台，台湾最终仍然被排除在外，自然导致对参与有高度期待的台湾当局的巨大失落和心理落差。但正如沙利文所称，美国仍将“寻求与台湾在半导体、供应链等方面合作，深化双方的经济伙伴关系”，美国几乎同步与台当局共同推出了“美台21世纪贸易倡议”。

　　对此，“行政院”宣称是“台美重大经贸成果”，标志台美经贸的“历史性突破”，是“新世纪美台关系的惊天突破”。然而，主流舆论多认为此倡议是“自欺欺人、最佳安慰奬”，它不仅因不必经美国国会批准而法律位阶与约束力不高，而且完全不涉及关税和市场准入，对以出口为主的台湾而言其实缺乏立即的实际利益。《联合报》社论认为，“标题确实吸睛，但拆解华丽包装后却找不到有料的内容”，“只是一个大内宣成瘾的政府之业务招数罢了”。在美台经贸关系不对等下，岛内主要工商团体对此倡议的启动普遍没有太多喜悦或振奋的反应，虽对当局开放谈判大门有所肯定，但多认为须洽签FTA或双边贸易协定BTA才有实质帮助。

　　舆论反应总体消极絶非无的放矢、吹毛求疵。台美之间1994年就开启了“贸易暨投资架构协定”（TIFA），近些年又启动了“经济繁荣伙伴对话”（EPPD）和“科技贸易暨投资合作架构”（TTIC）等经贸对话平台，并在此基础上展开了持续密集讨论双方共同关切的双边和区域经贸议题，但台湾朝野一直期盼的台美“双边贸易协定”（BTA）或“自由贸易协定”（FTA）迄今迟迟没有进展。很显然，台美双方围遶此倡议的这出“浮夸演出”，其背景就是此前IPEF台湾被刻意排除后，美国以其他方式深化台美经贸连结、弥补台湾方面无法加入IPEF的挫折和失落。

　　回顾该倡议的酝酿和出笼过程，美台双方对启动倡议的预期目标和关注重点可谓南辕北辙。台当局主谈代表邓振中力图强调是台美经贸关系历史性进展，声称这是其“已等了三十年”的突破，希望利用堆积木的方式，推动11项议题的逐步谈判并签署协议，待时机成熟，完成台美FTA。但是，美主流媒体对此多未报导，美方未来谈判代表之一的商务部长雷蒙多所关注的集中在台湾高精密半导体技术及供应链问题，对其他议题兴趣不大。因此，舆论称“这个包装华丽的贸易倡议，如果变成美国诱使台湾半导体业必须交出现有优势的压力环，台湾得小心赔了夫人又折兵”。

　　然而，美国于IPEF之外另辟蹊径搞出来的这个倡议，对台湾当局来说仍然可以得到某种心理上的满足。一方面，美国一再强调倡议是建立在“共同价值观”基础上，透过倡议等于再次明确宣示台湾是其所谓“全球民主联盟”的一员，从而维护了台湾在印太战略中的地位，也显示将继续让台湾扮演其维系以规则为基础国际贸易秩序的“关键盟友”角色。另一方面，美国事实上可通过此倡议非正式地与台湾方面架构起“迷你”IPEF关系，让台湾地区享有其他亚洲国家参与布局的模式，这样既不违反美国的“一个中国”政策，也能让台湾间接参与IPEF相关议题的规范讨论并扮演实质角色，尤其是台湾在半导体生产与供应链上的核心地位能得以充分发挥。可以说，美台“以经济为名”共同启动所谓“21世纪贸易倡议”的亲密互动，不是即兴式演出，而是“精细编排、成套布局的大戏码”，根本就是美国国务院新印太战略下“抗中”进逼作为的具体登台。

　　因此，对于暂时还无法参与美国主导的印太经济架构的台湾来说，倡议就是一个参与形塑印太地缘经济地景的重要的机会，一面应对实际的台美双边贸易议题，一面也提供台湾参与当前区域经济规则讨论的间接窗口；对美国来说，也借此确保了一个可协助其应对中国大陆挑战其主导的自由主义国际秩序的“战线战友”，从而在IPEF之外辅以该“倡议”实质上将台湾拉进来，最终以堆积木的方式布建起“周边战略环境”的堡垒，塑造全面压制中国在亚洲影响力的战略效果。

　　三、美台经贸关系可能进一步提升，但不变的是台湾在美对华战略中的棋子底色

　　“倡议”出台所透露出的浓浓政治意涵，也让岛内舆论大多对其前景不太乐观。这种情绪集中反映在倡议内容上的“金玉其外，败絮其中”。一则倡议并不是一项协议，仅有项目名称，没有实质内容，只是未来进一步谈判的“口头预备动作”；二则倡议不涉及任何关税和市场开放，而是双方广泛谈过的农业、反贪污、贸易便捷化、环境和气候变迁、数位贸易等等11项议题，如此庞大而广泛的议题，谈判结果要凝聚为具体成果恐怕旷日费时；三则双方在既有平台上的会谈时断时续，缺乏具体进展，而且台湾始终处于被动和受钳制的一方。

　　不过，正如台媒所言，“台美21世纪贸易倡议”的出炉仍可视为台湾在当前印太地缘政治现实下的一种小步突破。邓振中称，台美双方将启动经贸谈判，以利未来能达成一个高标准、具有经济利益的贸易协议，并表示双方同意第一次会议将于6月底在华盛顿举行，在此目标下，台美双方将开始以下11项议题谈判，包括贸易便捷化、法规订定原则、农业、反贪污、协助中小企业贸易、掌握数位贸易带来的利益、推广以劳工为中心的贸易、支持环境及气候行动、标准、国营事业、非市场经济政策及做法等11项目谈判。而美国USTR也同时发布声明，强调台美双方将借此一倡议，持续与“利益相关各方”接触，推进与深化台美重要经贸关系，促进共同价值观，应对共同挑战与机遇。

　　因此，随着台美贸易倡议谈判的逐步展开，台美经贸合作关系将会进一步提升殆无疑义。倡议包含的11项内容，与美欧“经济与科技政策倡议”、美英“未来跨大西洋贸易对话”的议题高度重叠，已是美对外贸易谈判内容的最高规格，也较IPEF四大支柱更广泛且深入，反映出美国一改过往只跟台湾方面谈技术性议题的做法，同意将与欧盟、英国之间讨论的区域性、全球性及前瞻性的议题作为台美官方对话谈判的范围，以结构性提升与台经贸关系。邓振中强调，一直以来台湾都希望能利用谈判机制，在台美之间建立起“可长可久的经贸关系”，倡议的启动确实“让台美之间有更多实质内涵的互动机制”。台当局声称期待借由“台美21世纪贸易倡议”的持续互动，推进及深化台美重要经贸关系。可以预见，根据布林肯提出的对华战略，与中国竞争关键性的建构具有韧性的产业供应链，尤其在半导体等高科技产业合作上，台湾将扮演更加吃重的角色。此外，由于台湾已经排除因进口美国猪肉、牛肉瘦肉精带来的贸易障碍，该倡议或许也是台当局所谓“台美之间签订BTA的前哨战”，从议题内容以及以签署贸易协议为谈判目标来看，这项倡议正是为台美双方贸易协议（BTA）的基础。

　　其次，倡议虽不是台湾加入CPTPP和IPEF的保证，但由此展开的谈判，则可能为台参与CPTPP等多边经贸机制创造一定的机会。多年来，高度依赖贸易的台湾积极参与国际经济谈判的目标就是深层接轨先进国家市场，并藉以带动产业与经济体制的提升。倡议最重要的意涵即在于让台湾可以得到“絶佳的机会”达到上述目的。根据邓振中的说法，台美双边贸易倡议与印太经济架构可以并行不悖，声称将会继续努力争取加入IPEF。“中华经济研究院”区域发展研究中心主任刘大年认为，台湾参与IPEF和与美国启动双边贸易谈判意义不同，因为IPEF有14个成员，其中7个是CPTPP成员，台湾如果能加入IPEF，对争取加入CPTPP较有正面效果。

　　值得注意的是，此倡议对台美经贸关系发展和参与国际经贸谈判有正面作用，但对台湾未来的也不是完全没有风险。最主要的挑战和压力就是来自美国的予取予求。睽诸过去台美TIFA等谈判，往往是台湾被要求和配合的多，但却未必能得到台湾想要的，而倡议包含的11项议题几乎都是有利于美国或是美国关切的内容，显示美国希望借此倡议制定美国标准规范，进而建立符合美国利益的国际经贸制度。未来台美谈判过程中，台湾势将面对美国在这些方面的需求。尽管岛内舆论认为台湾应避免陷入只是美国谈判的筹码以及中美对抗的棋子，但在台美谈判地位不对等、利益不对等下，亲美已无底线的蔡英文当局面对美国的予取予求，将如何有效应对并捍卫台湾民众的利益？


　　作者系中国社会科学院台湾研究所研究员、所编委会执行副主任、《台湾研究》主编。