台湾是中国不可分割的领土，台湾问题纯属中国的内政，这是毋庸置疑的。但同时，台湾问题的形成又是美国干涉中国内政的结果，这就使得两岸关系的发展过程错综复杂，在很大程度上受美国因素的影响。1949年以来，随着世界格局变化和两岸关系的发展，美国对台政策不断调整与变化，但其分裂中国，阻挡台湾与大陆统一的政策却始终沿续，至今未变，成为中国和平统一进程中的一大障碍。

　　一、1949年以来美国对台政策的调整

　　1949年以后，美对台政策经过了一个曲折而复杂的调整和演变过程，主要可以分为三个阶段。

　　第一阶段，从1949年到1972年。这一时期，美国对台政策的核心内容就是要将台湾与中国大陆分离开。从政治，经济、军事上控制，支持在台湾的国民党政权与大陆对抗，阻止大陆收复台湾，把台湾作为包围中国大陆的军事基地。

　　1949年初，随着中国人民解放战争的节节胜利，美国采取“脱身政策”，决定放弃中国大陆而把对华战略的重点放到如何将台湾与大陆隔离开来，其政策的核心目标即是：“不让台、澎落入共产党手中”为此，最可行的办法就是“将该岛屿与中国大陆隔开”。为使台湾成为美国包围中国的军事基地，成为美军在西太平洋上“不沉的航空母舰”，美国为台湾提供大量军事援助以加强对台军事控制及防护。从50年代至70年代，美国对台提供超过35亿美元的军援。另外，美国还一再以武力介入的方式阻止大陆收复台湾。1950年6月，朝鲜战争爆发，美国总统杜鲁门发表声明称：“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国的考虑”。同时下令美国海军第七舰队进入台湾海峡，1951年美在台北设立“军事顾问团”，1954年美台签订“共同防御条约”。政治上，对新成立的中华人民共和国采取孤立遏制政策，拒絶承认其在国际上的合法性，并利用自己在联合国的地位，阻止中华人民共和国恢复在联合国的合法席位，使得台当局非法窃据中国在联合国的合法席位达22年之久。对迁台后的国民党政权则长期在国际上予以官方承认，在台北设立“大使馆”并派驻“使节”。经济上，美国为台湾提供巨额经济援助，使迁台后的国民党政权得以稳定社会，恢复经济。与此同时，美还不断抛出“划峡而治”、“一中一台”、“台湾地位未定”等论调，千方百计使台湾与中国分离。

　　第二阶段，从1972年中美关系解冻到冷战结束。这一时期，美国从其全球战略和国家利益出发，对中国从孤立遏制转变为接触遏制。采取了既与中国发展正式关系，又视台湾为“独立政治实体”，保持与台湾的“实质关系”；既促进两岸缓和又防止中国统一的所谓“双轨政策”，在中美三个公报及《与台湾关系法》中寻找对华对台政策的平衡点。

　　70年代初，国际局势呈两极对峙，为在美苏两强的较量中保持均势，美国力图通过改善同中国的关系达到“联华制苏”的目的。中美关系走过了迅速发展的十年，1972年尼克松访华，中美双方签署“上海公报”，从此打开了中美关系的大门；1979年1月，中美正式建交，双方发表建交公报；1982年8月，中美签署关于限制美国对台军售的“八·一七”公报。在以上三个公报中，美国政府承认中华人民共和国是唯一合法的中国政府，只有一个中国，台湾是中国的一部分，并同意，解决台湾问题是中国人的事，要由中国人自己解决。美国同意与台湾“断交、废约、撤军”，并承诺美国对台军售将逐年减少直至完全停止。与此同时，美国并未放弃其分离中国，控制台湾、制衡中国大陆的做法。在不断声明保证遵守以上三公报的同时，又插手台湾政局，把台湾视为“独立政治实体”，保持与台湾的“实质关系”。1979年4月，美国单方面制定了与中美三个联合公报相违背的《与台湾关系法》，其中对台湾的安全保障的承诺，双方互设办事机构，及对台军售等，都有详细的条款，该法成为美对台政策的基础，开了以其单方内部立法的方式粗暴干涉中国内政的先例。

　　第三阶段，从冷战结束至今。这一时期，因东欧剧变，苏联解体，东西方两极对峙的冷战局面结束，世界格局的变化使得中美关系中以往的国际战略基础已不复存在，加之中国大陆和台湾岛内形势及两岸关系不断变化发展，美国开始逐步调整其对台政策。

　　80年代末90年代初，随着中国在经济发展国力日强以及国际地位的上升，一方面，美国在诸多国际事务中不得不重视中国的态度，寻求中国的支持合作;另一方面，美国日益感到中国强大所带来的挑战与威胁，其防范与遏制的重点目标从冷战时期的苏联转移到中国上来，台湾问题则当然地成为美国遏制中国的一张牌。美国虽口称“将尽一切可能促进大陆与台湾之间的交流”，但实际上，又以多种方式提升美台关系，加强台湾在国际上“独立政治实体”的地位，支持台湾在国际上制造“两个中国”、“一中一台”的所谓“务实外交”活动。1992年9月，布什政府突破“八·一七”公报的限制，批准对台出售150架F16战机；1992年12月，布什派出贸易大臣希尔斯访台，开创了美台“断交”后美国部长级阁员访台的先例。1994年9月，克林顿政府对台政策调整案出台，允许台北驻美机构更名、升级，扩大美国官员访台的范围。1995年5月，克林顿政府批准李登辉以“私人身份”访美。美国这一系列不断突破中美三个联合公报，提升美台关系的做法，使得以往相对平衡的“双轨政策”明显地向台湾方面倾斜。

　　二、目前影响美国对台政策的几个重要因素

　　首先，决定美国对台政策的根本因素，是当前国际局势下美国的全球战略利益及其在亚太地区的政经利益。

　　随着前苏联的解体，两极格局的消失，美国将成为世界上唯一的超级大国作为战略目标，要充当“自由世界的领袖与灯塔”，称“随着冷战的结束，我们看到了建立世界新秩序的各种机会”。其所谓的世界新秩序，有两层含义，一是要在世界范围内确立其标榜的“民主、自由、私有制”的价值观念，特别是使一些发展中的第三世界国家认同并接受这一观念；另一层就是在新的世界格局形成过程中，美国欲通过插手世界各地区事务，加强对地区局势的控制与防御，维护其自身的政经利益，并进而充当全球范围内的单极领袖。近年来，亚太地区飞速发展的经济势头及多元化的政治格局，使美国将之视为重点控制的地区。中国作为该地区唯一高举社会主义旗帜的大国，成为美国重点遏制的对象。

　　在这种大前提下，提升美台关系对美国来说具有多重的作用。其一，台湾私有制的经济体制及正在形成中的多元化的政治格局，加之“美国第五大贸易伙伴”的身份，使其成为美国所谓“自由世界的盟友”。其二，台湾已成为美国用来牵制遏阻中国的一张牌，美国力图通过加强与台湾关系，控制海峡局势来阻挡中国的统一与强大，维持亚太地区目前的战略均势，确保美国在这一地区的主导地位及其在地区“至关重要的战略及经济利益”。其三，台湾海峡重要的战略地位，是美国在亚洲安全防御体系中的重要环节。以上这些因素，导致台湾在中美台三角平衡关系中的地位大为上升，提升美台关系，控制台海局势成为美国对华政策中的一项重点。

　　其次，中美关系的现状及走向是影响美国对台政策的重要因素。

　　长期以来，台湾问题牵涉中美双方利益，呈现出错综复杂的三角关系。中美关系能否平稳发展，很大程度上取决于台湾问题是否能得到妥善处理，而美国对台政策的调整往往也受中美关系进展状况的影响。冷战结束以来，美国对发展中美关系一直处于摸索和调整之中，近几年来，美国越来越意识到所面对的是“一个正在崛起的东方大国”，“是美国在21世纪将面临的国际上最大的挑战者”。1993年以后，西方出现了所谓的“中国威胁论”及“围堵中国”的论调，一方面，以美为首的西方国家藉口人权问题，贸易问题台湾问题等对中国大加攻击，力图以此影响中国的发展；另一方面，在许多重大的国际事务上，美国又需要中国的支持与合作，如朝鲜核问题、东亚战略防御问题等等，加之美国在华有重大经济利益。因此，接触与介入并举合作与制约同行，成为美对华政策的主要方向。

　　1995年5月李登辉访美后，中国政府的强烈反对及坚守"一个中国"的态度，加之1996年2、3月间的台海危机，使美国意识到，台湾问题事关中国领土主权的完整，中国政府不会有丝毫的让步与妥胁，是中美关系的“雷区”，如何处理台湾问题是中美关系能否顺利平稳的关键。因此美国在今后的对台政策中，中国大陆的因素将是美国首要考虑的一个重点所在。1996年4月中美两国外长在海牙会谈，6月中美关于知识产权的谈判完成，使1995年以来中美之间的紧张关系有所缓和。

　　应该看到，中美关系中固有的矛盾依然存在，各种摩擦将持续不断，台湾问题仍将是美国对付中国的一张牌。但在近一时期内，保持中美关系的平稳发展，而对台政策的调整应在中国所能容忍的限度以内，已在美国内部达到一定的共识。

　　其三、美国年底的总统大选对其对台政策的影响将是有限的。

　　长期以来，对华政策一直是美国民主党和共和党争论及相互攻击的焦点问题，尤其是每当大选之年，这个问题就更加突出。1992年底大选前夕，布什政府的对华政策备受民主党责难，为赢回一分，布什不惜突破“八·一七”公报的限制，批准售台150架F-16战斗机。1996年2、3月间，共和党总统候选人多尔，则对克林顿关于李登辉访美的决定，及台海危机期间的美国的所谓“模糊策略”不以为然，声称“如果中共以武力对付台湾，美国一定会作出反应”，并提出应重新考虑对台军售，“将台湾纳入亚太民主国家防御计划之内”。

　　选战期间，尽管候选人与媒体会在台湾问题上表现出过多的激进态度，但仔细分析，两党的对华对台政策在本质上并无重大歧异。二者对中国的评价基本一致，都认为下一世纪的中国将发展成为世界上最强大的国家之一，都主张扩大同中国的交往与接触，以附合美国的国家利益。在对华最惠国待遇问题上，1992年大选期间，民主党候选人克林顿曾对布什政府无条件给予中国最惠国待遇大加攻击，但克林顿上台后，经过两年多的尝试与权衡，1994年同样决定将对华最惠国待遇与“人权纪録”脱钩处理。最近，多尔也表示，支持无条件给予中国最惠国待遇，在台湾问题上，两党一个中国的立场亦基本趋同，都强调必须以和平方式解决台湾问题。关于美国对台海安全的承诺问题，目前虽然多尔的表态更显明确与积极，称台湾如果受到大陆攻击，美国一定会回应，但他并没有说明如何回应，是仅限于武器协助，还是美军全面介入，实际上这与克林顿政府采取的“模糊政策”同一机杼。而克林顿政府在台海危机期间一再表示“任何对台使用武力的行为将产生严重后果”的态度，与多尔的说法也相去不远。

　　由此可见，受1996年底总统大选的影响，在台湾问题上，美国内部可能会出现一些较为尖鋭或激进的政策性宣示，甚至会有一些局部政策的调整。但除非中国大陆和台湾有重大的行动或政策转变，美国政府的对台政策不会发生根本性的变化。

　　三、美国对台政策的未来走向

　　如果说冷战结束以来，美国对华的“双轨政策”由于美台关系的不断升级而向台湾方面倾斜，那么经历了1995年李登辉访美以后中美关系的紧张及1996年2、3月间的台海危机以后，美国对台政策又有了新的调整意向。

　　在中美关系陷入低谷的一年多来，尤其是1996年春天台海危机机期间，美国内部出现了一场对华、对台政策的大讨论，各党派政治人物，中国问题专家及新闻媒体，纷纷对近几年美国的台海政策展开讨论。出现了一股强烈的声音，强调平稳的中美关系对美国具有重要的战略价值，关系到美国的重大利益。一些有识之士认为，美国不应以“冷战的态度”来对中国采取“遏制”的政策，呼吁“美国当局应重新信守其一个中国政策的默契，北京和台北应恢复对话，不要使先后六位美国总统培育起来的体现国家利益的美中关系破裂”，因为“实现亚洲和平的演进仍是两国共同的利益之所在，中国将越来越成为亚洲稳定及世界和平的关键”。

　　这场讨论的结果，就是1996年5月以后，美国两党领导人先后就对华、对台政策发表讲话。5月9日，前参议院多数党领袖、共和党总统候选人多尔在华盛顿“国际战略研究中心”发表亚洲政策演讲，提出其一旦入主白宫后将推出的对台政策蓝图。5月17日，美国务卿克里斯托弗在纽约亚洲协会发表演说，勾勒出克林顿政府未来对台政策的基本轮廓。5月20日，美国总统克林顿在太平洋盆地经济理事会第29届年会上发表演讲，提及美对台政策。5月22日，美国防部长佩里在该会上发表讲话，提出美国对华全面接触的政策。从他们的讲话及近一个时期美国政府的动向，可以看出，今后一段时间内美国对台政策的基本框架:

　　(一)基于其全球战略和国家利益的考虑，美对台政策短期内不会有根本性的改变

　　将继续沿续其所谓的“双轨政策”，在积极与中国大陆进行广泛“接触与合作”的同时，维持与台湾的非官方关系，关视其为“独立的政治实体”。由美国来掌握“双轨政策”的平衡，根据美国的利益来调节对两岸政策的倾斜程度，控制台湾海峡的局势，这是美国对台政策追求的最佳效果。

　　(二)1972年以后美历届政府所奉行的一个中国政策仍将继续，但同时又是以“台湾问题必须以和平方式解决”为前提的

　　1995年以来，中国的反分裂斗争及一个中国的严正立场，向全世界同时也向美国表明瞭中国人民反对分裂维护主权的态度与决心。最近一个时期，美国政要的谈话反复强调美国将继续一个中国的立场，但又同时为此附设了前提，4月18日，美日高峰会谈时，克林顿表示“美国将遵守一个中国政策，同时也将信守防御台湾的承诺”。5月17日，克里斯托弗重申，“一个中国政策是深化中美两国交往的根基”，但同时又强调美国一个中国政策的前提是以“中华人民共和国遵循以和平方式解决台湾和北京之间的问题”为基础的。6月4日，克林顿政府官员对台湾有关方面表示，大选之年，台北若欲游说美国国会改变两党行之多年的一个中国政策内涵，将是对台北与华府、北京关系均无益处之举动。

　　(三)维持台湾海峡的现状不变

　　无论是经贸活动的便利，还是从战略角度的考虑，保持台湾海峡的畅通及和平现状，对美国来说都是至关重要的，正如美亚太助理国务卿洛德所言，“台湾海峡的和平将直接涉及美国的国家利益”，克里斯托弗亦称，“此一地区的和平攸关我方重大利益”美国既不希望看到大陆以“一国两制”实现两岸统一而失去一张牵制中国的牌，也不希望因台湾宣布“独立”而导致海峡爆发战事，进而危及整个亚太地区的和平及美国在这一地区的利益。因此，美国对台政策的一个重点目标即是，防止任何有可能打破目前该地区均势及现状的事态发生，使海峡两岸长期维持一种“分而不离，和而不统”的局面。

　　(四)继续承诺对台湾的安全保护

　　1996年以来，尤其是三月台海危机以后，美国方面对于台湾安全的重视程度大大提升，近期多名政要讲话中反复对此作出表示。克里斯托弗称“美将致力于建立与台湾的非官方关系的承诺，其中包括依'与台湾关系法'规定协助台湾维持充分的自卫能力”。克林顿也表示，美国派到海峡地区的两组航母“化解了危险的情势，幷且向我们的盟邦显示了我们对这个地区稳定和平的承诺”。另外，美国还将继续向台湾提供先进武器以提升台湾的防御能力，并通过插手海峡局势加强对台湾的安全保护。最近，美国又决定向台湾出售战区导弹防御系统。

　　(五)对于今后台湾在国际上的“务实外交”活动会采取有选择的支持，为其设限在一个中国范围之内，而对于一些超出该原则的举动，如加入联合国、李登辉访美等将采取不明确支持的态度

　　近几年来，为反制大陆美国对于台湾当局在国际上的“务实外交”采取纵容和支持的态度，使台湾在加入国际组织、政要出席国际会议及出访等问题上，活动越来越升级，李登辉访美使这类活动达到一个高峰。此后一年多来，中美关系因此跌入低谷，也使得美国在这方面的政策有所转变。1996年5月，克里斯托弗明确表示，美国认为“台湾在寻求国际角色时，宜以附合“一个中国政策的方式追求此一目标”6月，美参议院亚太小组委员会主席托马斯亦表示，李登辉访美后对美中关系产生了“破坏性”的效果，因此他不赞成李登辉二度访美。只要美国坚持一个中国的政策，他“不认为美国国会会大幅支持让台湾加入联合国的想法”。

　　(六)将极力推动亚太集体安全网的建立并将台湾纳入其中

　　一方面美国极力将台湾问题与亚太地区安全相联系，呼吁亚太国家关注台湾局势，并以确保亚洲安全繁荣为由向中国大陆施加压力，迫使大陆作出放弃武力以和平方式解决台湾问题的承诺。另一方面，积极推动亚太集体安全网的建立。1996年2月，美国白宫发言人麦柯里表示，美国鼓励亚太地区内各国政府采取措施，以确保台湾海峡地区的紧张局势不致失控。国防部长佩里更进一步提出，亚太各国的国防部长应定期集会，增进相互瞭解，并声称，建立我们自己的安全关系网，现在是时候了。今后，美国还将加强与我周边国家的同盟及军事合作，除日美安保条约外，韩国，菲律宾泰国也将是美国结盟的对象。美国防部长佩里认为，加强同日韩澳泰菲的同盟称为美国在亚太地区战略防御的第一支柱。最近美国决定“独立号”航空母舰常驻日本，以加强对周围地区的防卫。美国的这些做法既能进一步控制台湾、牵制中国，又能在插手台湾问题时，藉助维护区域和平的名义，避免独自承担干涉它国内政的责任。

　　四、对两岸关系的影响

　　首先，美国在台湾问题上实行的所谓“双轨制”分离政策，将使得两岸关系难以顺利发展，美国因素已成为中国和平统一进程中的一大障碍。美国的干涉及其长期以来所实行的分离两岸政策，使是两岸关系的发展曲折崎岖，障碍重重。而其视台湾为“独立政治实体”的做法，被台湾某些本已有分裂意识的人所依恃，更加顽固地扺制“和平统一、一国两制”的方针，中国统一的进程会更加缓慢。

　　其二，美国在国际上对台湾的支持以及对台湾安全的承诺，将使得两岸关系的发展更加复杂。美国对台湾所谓“民主化进程”的认同与吹嘘，并将其视为在亚太地区的“自由世界的盟友”加以保护，被台湾当局当作是目前最为有力的外部支持力量。今后，台湾当局会打着“台、澎、金马地区2100万人民的民主权利得不到保证”，“民主的台湾”受到压制的招牌，继续在国际上造势宣传，寻求支持力量；通过扩大国际影响和提升国际地位，来增加与大陆抗衡的筹码。两岸在国际上的斗争会因此而更加尖鋭，两岸关系的进展会更加复杂和困难。

　　其三，将在国际上对两岸关系产生一些负面影响。一方面，许多国家会纷纷效尤美国，竞相发展与台湾的“实质关系”，或明或暗地承认台湾在国际上制造“两个中国”或“一中一台”的做法。另一方面，也不能排除有的国家会利用两岸间的歧异，玩弄投机的两面手法，左右逢源，谋取双重利益。此外，将台湾问题与亚太区域安全混为一谈的说法，将把台湾问题推向国际化，并引起周边国家的反华防华情绪，使台湾问题的解决增加更多的复杂因素。

　　其四，美国反复强调一个中国的立场，以及其在台海危机期间的“模糊政策”，都在向台湾表明，现阶段美国不会支持“台独”，也不希望台湾当局“两个中国”的步子走得太远，从而导致海峡局势失控，使“美国被逼到角落里而直接卷入纷争”，这就使得台湾方面在从事一些违反一个中国的“务实外交”活动时会有所顾虑。另外，最近一段时期以来，美国政界普遍有一种看法，认为台湾过份扩大李登辉访美及其“民选总统”的影响，有推进“台独”制造分裂的倾向，与美国对台政策的初衷不附，示意台湾应在改善两岸关系方面主动表现，采取一些新的措施使两岸尽快恢复商谈。美国的这种态度在一定程度上迫使台湾当局不得不重视缓解两岸间的僵局，放低姿态，打出缓和的旗子。在某种程度上，美国对“台独”的态度，对岛内外的“台独”活动或多或少也会有一此约束的作用。

　　结语

　　本来，海峡两岸实现和平统一纯属中国内政，应由两岸中国人自行解决，结束近半个世纪的分离状态，实现祖国统一，亦是两岸广大同胞所共同乐见的。但由于各种原因，两岸关系的发展始终不很顺利，这与美国的干涉有很大关系多年以来，美国的对台政策也在不新调整，但此分离中国的总方向没有改变，始终在把台湾当作牵制中国大陆的一张牌在打，尽管美国也为台湾提供这样那样的支持与承诺，但并不真正是为了台湾的利益和前途着想，而是为了阻止中国的统一和强大，以确保其自身的国家利益。因此，台湾当局在考虑台湾前途命运的时候，应该充分认清美国的这一企图及目的，以民族大义为重，以国家前途为重，排除外力干扰，以诚意推动两岸关系恢复与发展。反之，如果把美国的一些承诺及支持当作后盾，盲目挟洋自重，自甘为外人所利用和控制，在分裂的道路上越走越远，把台湾引向歧途，最终会成为国家民族的罪人，同样也是台湾人民的罪人。

　　（发表于《台湾研究》1996年第3期）