台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题纯属中国的内政，但同时，台湾问题的形成又是美国干涉中国内政的结果，这就使得两岸关系的发展过程错综复杂，在很大程度上受美国因素的影响。可以说，在过去的近半个世纪中，台湾问题一直是中美关系中最为核心和最为敏感的问题，美国对台政策也始终是美国对华战略中的一个重要部分。

　　远东不沉的航空母舰

　　从1949年到70年代初，美国将台湾作为其在远东地区的反华反共基地。

　　这一时期，在东西方两大阵营尖鋭对峙的世界格局下，美国对台政策的核心内容就是要将台湾与中国大陆分离开，从政治、经济、军事上控制、支持在台湾的国民党政权与大陆对抗，阻止新中国解放台湾，将台湾作为其在远东的反华反共基地。在这种背景下，50年代台湾海峡先后爆发了两次台海危机。

　　1949年初，美国看到国民党政权大势已去，采取了“脱身政策”，放弃中国大陆而把政策重点放到如何将台湾与大陆分离开来，美国确定的保台政策目标为:“不让台、澎、金、马落人共产党之手”，而“最可行的办法就是将该岛屿与中国大陆隔开”，并不断抛出“划峡而治”、“台湾地位未定论”等论调。1950年，朝鲜战争爆发，美国决定插手台湾问题，担任联合国军总司令的麦克阿瑟两次提出台湾问题备忘録，称:台湾如果掌握在共产党手中，“就好比一艘不沉的航空母舰，其位置对苏联完成其进攻战略极为理想”。1950年6月，美国总统杜鲁门发表声明称，“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国的考虑”，同时下令美国海军第七舰队进人台湾海峡。

　　为使台湾成为美国在西太平洋上反共反华的一个重要据点，美国为台湾提供大量军事援助以加强对台军事控制及防务。1951年，美国向台湾派出一支500多人的庞大军事顾问团，1953年8月，美台在台湾海峡举行联合军事演习。1954年12月，美台签订“美台共同防御条约”，该条约规定，美国“维持幷发展”台湾的武装力量，美国“对在西太平洋区域内任何一缔约国领土上之武装攻击即将危及其本身之和平与安全，将依其宪法采取行动以对付此共同危险”。政治上，美国对新成立的中华人民共和国采取孤立遏制政策，拒絶承认其在国际上的合法性，阻止中华人民共和国恢复在联合国的席位，致使台湾当局窃据中国在联合国的合法席位长达22年之久。美国对迁台后的国民党政权则长期在国际上予以官方承认，在台北设立“大使馆”并派驻“大使”。经济上，美国为台湾提供巨额经济援助，从1950年7月到1954年6月，美国援蒋的资金总额超过14亿美元，使迁台后的国民党蒋介石集团得以稳定社会、恢复经济。

　　为反对美国干涉中国内政，武装侵占台湾海峡，维护领土主权的完整，1954年，毛泽东主席向全国人民发出了“一定要解放台湾”的号召。9月3日，中国人民解放军开始对金门炮击。1955年2月，浙江省沿海岛屿的国民党军队撤退，中国人民解放军收复这一地区。这是第一次台海危机。

　　随着新中国的不断成长壮大，美国开始策划“两个中国”阴谋。一是要求中国人民停止解放台湾的军事行动，要求中华人民共和国政府承诺放弃武力；二是要求台湾方面放弃金门、马祖地区。二者实质都是最终达到“划峡而治”、制造“两个中国”、“一中一台”的目的。中国政府当然决不允许美国干涉内政、策划“划峡而治”、搞“两个中国”的阴谋。

　　1957年以后，在美国的支持下，国民党军队不断在台湾海峡举行大规模军事演习，加紧对浙江、福建和广东的大陆沿海港口的侵扰，台湾海峡局势因美国的武装干涉和台湾当局的军事骚扰活动而硝烟弥漫，战云密布。祖国大陆为挫败美国“划峡而治”、分裂中国的阴谋，也为了严惩国民党当局猖狂的反共反人民行径，1958年8月23日，中国人民解放军福建前线部队对金门岛上国民党重要军事目标及驶往金门的运输舰只进行炮击，并出动海军舰艇打击国民党海上目标，同时对金门机场实行暂时封锁，切断金门地区国民党守军的补给线路。美国派出第7舰队为台湾国民党当局的补给船队护航，并命令地中海美国第6舰队一半舰只、第46巡逻航空队、第1海军陆战队“增援”台湾。这是二战结束以后美国在亚洲规模最大的一次兵力集结。

　　面对美国武装干涉中国内政的行径，9月4日，中国政府宣布，中华人民共和国领海宽度为十二海里，此项规定，适用于中华人民共和国所有的领士，包括中国大陆及其沿海及岛屿，也包括台湾及其周围的岛群任何外国军事用途的船只与航空器，未经中华人民共和国政府的允许，不得进人中国领海或飞越中国领海上空。9月6日，周恩来总理发表声明，重电“台湾和澎湖列岛自古就是中国的领土，中国一定要解放台湾和澎湖列岛，解放台、澎、金、马是中国的主权，任何外国不得干涉。若美国不顾中国的再三警告，把战争强加于中国人民头上，则美国政府必须承担由此产生的一切严重后果。”面对中国政府和人民的严正立场，美国也不愿意被直接卷人战争，其“划峡而治”的阴谋也没有得逞。这是“第二次台海危机”。

　　跨越太平洋的握手

　　从1972年到冷战结束，美国对台政策趋于弱化，美国寻找“双轨政策”平衡点。这一时期，美国对中国从孤立遏制转变为接触遏制，采取了既与中国发展正式关系，又视台湾为“独立政治实体”；既促进两岸缓和又防止中国统一的所谓“双轨政策”，在中美三个联合公报及《与台湾关系法》之间寻找对华对台政策的平衡点。

　　70年代初，美苏争霸愈演愈烈，中苏关系也开始恶化。为在与苏联的较量中取得均势，美国企图通过改善同中国的关系达到联华抗苏的目的。另外，美国也想通过发展中美关系，使其从越战泥潭中脱身。在整个七十年代，中美关系走过了快速发展的十年。当时，美国在台湾问题上的务实态度，以及中美双方在谈判过程中对台湾问题的相互尊重与妥善处理，为中美建交奠定了基础。

　　1968年11月，尼克松当选为美国总统，主动开始寻求中美关系缓和的途径，多方向中国传达改善关系的信息。1971年7月，美总统国家安全助理基辛格秘密来到北京，与周恩来总理进行了历史性的会晤，从此打开了改善中美关系的大门。台湾问题成为这次讨论的重点，周恩来坚持美国必须承认台湾是中国的一个省，台湾问题是中国的内政，因而不容外人干预，美国必须撤走驻台美军，并废除“美台共同防御条约”。基辛格则做出了五点表示:撤走三分之二的驻台美军，美国不支持“两个中国”或“中一台”，但是希望台湾问题能和平解决，美国承认台湾是中国的一部分，不支持台湾“独立”，“台美条约”留待历史去解决，美国不再指责和孤立中国，并将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。

　　1972年2月16日，美国总统尼克松访华。2月28日，中美发表举世闻名的“上海公报”双方郑重电明，中美关系正常化符合所有国家的利益。关于台湾问题，中美“上海公报”指出:中国坚持中华人民共和国政府是中国的唯一的合法政府，台湾是中国的一个省，早已归还中国，解放台湾是中国的内政别国无权干涉。全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定”的活动。美国方面表示：美国认识到，台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国对这一立场不提出异议。但美方重申了它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和，逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。

　　之后，中美双方开始了漫长而曲折的建交谈判过程，中国向美国方面正式提出了美台“撤军、废约、断交”三原则作为中美建交的前提。1978年12月16日，共同发表《中美建交联合公报》。宣布：自1979年1月1日起中美正式建立外交关系，“美国承认中国的立场、即只有一个中国，台湾是中国一部分”，“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，美国断絶与台湾的“外交关系”，将同台湾人民保持文化、商务和非官方关系。1979年度，卡特政府决定暂停与台湾签订新的销售武器协议，4月26日美方军事人员全部撤离台湾，1980年1月1日，美台“共同防御条约”完全终止。

　　1982年8月17日，中美两国经过长达十个月的谈判，正式签订了“八·一七公报”。美国方面重申“非常重视与中国的关系”，无意执行“两个中国”或“一中一台”政策，也“不寻求一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售武器，在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”

　　中美“上海公报”、《建交联合公报》、“八·一七公报”的发表是中美关系史上的重要里程碑，标志着两国关系正常化的开始，同时也严重动摇了美台关系的基础，这一时期，美国对台政策总体趋于弱化，台湾当局在国际上逐渐陷入孤立的困境。但与此同时，美国并未放弃其分离中国、控制台湾、制衡中国大陆的基本政策。美国认为发展中美关系只是手段而不是根本目标，并不意味着放弃对中国的遏制，台湾仍是对华遏制战略中重要的一环。因此，这期间美国在一再声明保证遵守以上三个联合公报的回时，又不断插手台湾问题，与台湾当局保持某种“实质关系”。

　　1979年4月，卡特政府批准了美国国会制定的《与台湾关系法》，以美国国内立法的形式，对所谓“保证台湾安全问题”，作出许多违反中美三个联合公报和国际原则的规定，声称1、美国决定与中华人民共和国建交是基于台湾前途将通过和平方式解决的期望；2、美国认为以非和平方式决定台湾前途的任何努力都是对西太平洋地区的和平和安全的威胁，为美国严重关切之事；3、美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需要的防御物资和防御服务；4、美国要协助台湾保持能力，以扺御会危及台湾人民的安全或社会经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式。《与台湾关系法》对中国主权构成了粗暴干涉和侵犯，并为美为继续介人台湾问题、干涉中国内政提供了藉口。1983年11月美国参院外委会通过了所谓“台湾前途决议案”，声称“台湾前途的解决应符合国会所通过的法律”。1985年，美国总统里根又签署了议案帮助台湾继续成为亚洲开发银行的正式成员。

　　维持两岸“不统、不独、不武”动态平衡

　　80年代末冷战结束至今，美国对台政策是维持两岸“不统不独不武”的动态平衡双轨政策。

　　80年代末、90年代初，因东欧剧变和前苏联解体，冷战结束，世界格局的变化使中美关系中以往的国际战略基础也发生了重大变化。随着中国综合国力日益增强和国际地位的上升，美国在诸多重大国际事务中不得不重视中国的态度，但同时美国也感到中国日益强大所带来的挑战，开始加强对中国的防范与遏制，台湾问题在中美关系中的战略地位再次上升，成为美国遏制中国的一张牌。

　　在90年代国际新秩序的形成过程中，美国对华政策基本是采取接触与防范并举、合作与制约同行的双重政策，一方面希望对中国接触或维持“伙伴关系”，加强对话合作，确保美国的利益，并促使中国发生变化，最终将中国纳入由美国和西方主导的国际体系。另一方面，美国又认为中国的社会制度及现行政策中许多方面不符合美国的长远利益，对接触战略的结果并没有把握，因而企图通过加强美日同盟、开发部署战区导弹防御体系(TMD)、保持在亚太前沿的驻军、限制对华技术转让等手段对中国进行遏制。同时，继续利用台湾问题作文章，加重对台军售的力度，对中国不承诺放弃使用武力解决台湾问题的立场施加压力，为中国的和平统一事业制造各种障碍，企图使台湾问题长期悬而不决，确保美国在海峡两岸的战略利益。

　　以李登辉为首的台湾当局，则利用这种外部环境，不失时机地多次突破一个中国原则，破坏两岸关系发展，并在国际上开展以谋求“主权独立”为目的的分裂活动。美台双方在互有需要的前提下发展。进入90年代以后，美国的“双轨政策’开始向台湾方面倾斜，美台关系也得以提升。1992年12月，布什政府突破“八·一七公报”的限制，批准对台出售150架F-16战斗机，美贸易大臣希尔斯访台，开创了“美台断交”后美国部长级阁员访台的先例。1994年9月，克林顿政府新的“对台政策调整方案”出台，包括台北驻美机构名称由“北美事务协调委员会”改为“台北驻美经济文化代表处”；扩大美国馆员访台的范围和层级;台北“高层首长”可在美过境停留等。1995年6月，克林顿允许李登辉以出席美国康奈尔大学校友会的名义，到美国进行所谓“私人访问”，并在康奈尔发表了“民之所欲长在我心”的讲演，大谈“台湾经验”，鼓吹“双重承认”，公然在国际上制造“两个中国”、“一中一台”。李登辉的美国之行，作为美台“断交”以来台湾当局最高层次政要的访美，不仅是美国提升美台关系的又一重要举动，也是台湾当局推行“务实外交”，在国际上挑战一个中国，分裂中国主权的严重事件，对中美关系和两岸关系造成了严重的破坏，两会事务性商谈以及第二次“汪辜会谈”也被迫中断。为表达中国政府和人民将采取一切必要手段制止分裂祖国行为的决心和能力。1995年8月，1996年3月，中国人民解放军在台湾海峡进行了三次大规模的军事演习，而台湾也加紧向美国购买性能先进的武器装备，同时在岛内连续开展军事演习，台湾海峡局势骤然紧张。在此期间，美国派出“独立号”、“尼米兹号”两组航空母舰在中国海域外围巡弋，中美关系也急剧恶化。对此，中国外交部、国台办、全国人大、政协发表严正申明，强烈抗议美国违背中美三个联合公报和一个中国原则，支持纵容台湾当局分裂国家的行为。

　　针对1995年李登辉访美及1996年春“第三次台海危机”，使美国再次意识到，台湾问题是中美关系的“地雷区”，事关中国主权问题中国政府决不会有丝毫的妥协与让步，应尽量避免“台湾因素”致使美国卷人海峡地区的军事危机之中。其间在美国国内展开了一场中国政策大讨论，之后，克林顿政府就开始调整其两岸政策的重心，明确提出平稳的中美关系对美国具有重要的战略价值，并重新确立了对华全面接触政策。1997年中国国家主席江泽民访美，中美双方声明致力于建立“建设性战略伙伴关系”，1998年克林顿访华，重申一个中国立场，并在上海正式声明:不支持台湾“独立”，不支持“两个中国”、“一中一台”，不支持台湾加入主权国家才有资格参加的国际组织。一个中国政策和对台“三不”，成为90年代后半时期美国对台政策的基础，岛内外分裂和“台独”势力受到沉重打击和遏制。

　　此后几年中，为避免再次被卷人海峡危机及两岸冲突，美国积极设法寻求预防危机的有效途径，其介人台海问题及两岸谈判的意图愈加明显，其对台政策的两面性及干预性更加突出，“抑独”与“防统”双轨并行。1999年3月和5月，美国亚太助理国务卿罗思两次提出建议，要求两岸通过对话寻求和平解决分歧的漫长过程中，应该签订若干个“中程协议”，希望通过这种方式建立相对稳定的机制，保持两岸“不统、不独、不战”的现状，使台海局势维持所谓的“动态平衡”。

　　1999年春科索沃战争爆发，美国轰炸中国驻南使馆的行径引起中国政府和人民的极大愤慨，中美关系降至冰点。李登辉为首的分裂势力受西方新干涉主义势力的刺激，加紧了分裂国家的活动，1999年7月9日，李登辉在事先没有与美国有任何沟通的情况下，在接受德国媒体采访时抛出了策划已久的“两国论”，将其分裂政策公开化，再度引发两岸紧张局势。两岸关系骤然恶化，台海紧张局势加剧。美国对华政策的主流派认为，“两国论”破坏了海峡双方和国际社会共同恪守的一个中国政策，突破了美国对台政策的框架，幷且有可能由于引发台海两岸的冲突，迫使美国卷入其间，与美国对华政策的根本利益和总体目标不符，将李登辉视为“麻烦制造者”。美台关系因此降温，美国多次表达了对李登辉的不满，克林顿主动打电话给中国国家主席江泽民再次重申了一个中国与对台“三不”的立场，并进一步提出了“一个中国、两岸谈判、和平解决”的对华政策三支柱。在1999年9月奥克兰中美首脑会晤时，克林顿更为明确地说，“李登辉的'两国论’给中国和美国都制造了许多麻烦”。

　　与此同时，为维持两岸均势美国加强了对台湾的安全防务，一是加快了推动台湾加入美国战区导弹防御系统(TMD)的步伐。二是提升对台军售的数量及质量1999年美对台的军售总额高达5.5亿美元，幷且更具针对性，主要集中在对付祖国大陆的高空预警及导弹防御方面，包括长程早期预警雷达系统、“爱国者3型”导弹、“地狱火2型”导弹等。三是10月26日，美国众议院国际关系委员会通过了《加强台湾安全法案》敦促美国当局加强美台军事合作。

　　2000年，美国和台湾都进行了政党轮替的选举。在台湾，主张“台独”的民进党取代国民党上台执政，之后，主动加强了与美国的沟通与投靠，企图改变李登辉时代“麻烦制造者”的形象。陈水扁就职演讲时就提出“要让美国满意”。而年底美国大选的结果则是，共和党的小布什当选，由于竞选期间，小布什发表了一些相对强硬对华政策讲话，例如认为中美是“竞争对手”而非“战略伙伴”，表示会“信守对台湾的承诺”等等，无形中增加了各方对未来中美关系走向的疑虑。必须看到的是，美国现行对华对台政策的基本框架是经过二十多年，民主、共和两党历届政府长期磨合后形成的，其基本出发点是以美国国家利益为优先，而维持台湾海峡“不统不独不战”最符合美国的战略利益，这一点不会因政党轮替而改变。当然，其“双轨政策”会不断有局部性或倾向性的调整，但短期内不会发生根本性的质变。

　　（发表于《两岸关系》2001年第2期）