全球和区域大国参与柬埔寨事务已有悠久的历史。在谈到上世纪八十年代和九十年代初的柬埔寨内战时，道格拉斯·派克（Douglas Pike）写道：“长期以来，外来者出于自身利益的考虑，发动柬埔寨的战争，而又结束了战争。”由于柬埔寨冲突的国际化性质，冷战的减弱造成的全球地缘政治转变加速了柬埔寨和平进程的推进。美国、中国和苏联等大国之间的和解使他们能够达成可以接受的条件和平解决了柬埔寨冲突问题。和平谈判进程始于上世纪八十年代后期，最后签订《巴黎和平协定》（PPA），柬埔寨的冲突得到全面和平解决。

　　《巴黎和平协定》将柬埔寨从1992年至1993年置于联合国柬埔寨过渡时期权力机构（联柬权力机构）的监督和管理下。联柬权力机构负责组织制宪议会的自由公正选举，其作用是起草新的《柬埔寨宪法》。立宪议会随后将转变为国民议会，负责组建柬埔寨新政府。除建设和平项目外，联柬权力机构的主要目标还致力于在柬埔寨推广人权与民主，以及促进经济发展。为促进柬埔寨的人权，联柬权力机构设立了人权部门。在联柬权力机构结束之后，联合国促进和保护人权的任务主要依赖联合国柬埔寨人权事务高级专员办事处。为恢复柬埔寨经济，联柬权力机构设立了一个恢复部门，启动了世界银行对柬埔寨的“恢复和重建议程”，意在建设和恢复柬埔寨脆弱的基础设施和服务。在联柬权力机构的行动快要结束时，其恢复部门协助建立了“后联柬权力机构”机制，以协调国际发展援助。这些机制包括主要的西方援助国和世界银行，最后演变成柬埔寨协商小组，其主要作用是动员和协调柬埔寨的发展援助。

　　冷战结束意味着美苏两极格局的终结。柬埔寨的全面政治解决是在冷战结束时出现的。在接下来的25年中，美国及其西方盟友是新自由主义时代的主导者。自2000年以来，中国凭藉其空前的经济成功，已开始在区域和全球事务中发挥积极作用，对华盛顿共识形成一定的冲击。学术界和政策制定界开始辩论中国崛起对世界地缘政治的影响。悲观的现实主义者认为，像中国这样的“崛起力量”对于国际体系中的“既定对手”而言，“往往是制造麻烦的人”。为了保护自己的利益，西方需要遏制中国。这种全球性的地缘政治变化促使大国对其外交政策进行调整，其中包括争夺在柬埔寨等发展中国家的影响力。本章将探讨大国博弈下柬埔寨内政外交，主要阐述中国、美国、日本及欧盟与柬埔寨的关系，及其对柬埔寨国内政治的影响。

　　第一节　中柬双边关系的历史与现实

　　历史是延续的，任何片段的缺失都将影响其完整性建构，从而使对中柬关系前景的推演和判断失真。研究中国在柬埔寨的投资，不仅要梳理中柬两国当前的经贸交流与合作，追溯历史上两国之间的政治、军事、文化关系同样重要。柬埔寨1953年脱离法国殖民统治，至今经历五次政权更迭。本节以时间为轴，将1993年大选后洪森掌握政权以及2013年中国提出“一带一路”倡议作为分期点，分三个阶段论述中柬关系的进展。

　　一、1993年前的中柬关系回顾

　　1.1953-1970:西哈努克领导的柬埔寨王国时期

　　柬埔寨在中国史籍中的首次出现是在西汉王朝时期（公元前100年到公元100年），而最详实和最重要的关于柬埔寨的记録是航海家康泰编纂的《吴时外国传》（亦称《扶南传》）以及朱应编纂的《扶南异物志》。梁朝（公元502-556年）编着的《梁书》、隋朝的历史书籍《隋书》、唐朝的《新唐书》以及宋朝的《太平御览》、《太平寰宇记》和《通典》等记载了柬埔寨在扶南、真腊、吴哥王朝时期的历史外传与对华友好关系。从已有的研究来看，元成宗派使团出访真腊国是古代两国关系最重要的事件。元贞二年（1296年）二月二十日，忽必烈太孙元成宗派遣周达观从温州走海路出使真腊国，途经西沙群岛海面、占城、真蒲、查南等地，横渡淡洋（今洞里萨湖）7月到达真腊国都吴哥。真腊国王因陀罗跋摩三世热情接待中国使团。周达观和他的使团驻真腊近一年，1297年6月坐船回国。周达观回国后根据其在真腊的耳闻目睹真实记録了当时的风土民情，写成《真腊风土记》。全文虽仅8000余字，但较全面地记载了13世纪时真腊国的政治、经济、文化、习俗、宗教、建筑以及中柬关系等情况，这是最早用文字详细描述吴哥窟的历史文献。元朝（1271-1368）只存在97年，但此期间中柬两国政府使节往来共8次，平均12年一次。肖梁时期两国使节往来11次，平均5年一次；明朝时期中柬两国使节往来频繁共35次，平均不到8年一次。后人虽认为这是“朝贡体系”的一部分，但是两国之间的“贡品”交换实质是政府之间的商品交换，对增进两国贸易往来有促进作用。综上，两国关系称得上源远流长。

　　近代以来，中柬关系中最不可或缺的关键人物便是在中国家喻户晓的西哈努克国王。他1922年出生于首都金边，是诺罗敦·苏拉玛里特国王和哥沙曼·尼亚里丽王后之子。同时拥有诺罗敦和西索瓦两大王族血脉的西哈努克年纪尚轻时便在皇室争权夺位的斗争中意外地成为新国王。1941年，其外祖父西索瓦·莫尼旺国王病逝，正在越南西贡留学的西哈努克被召回国继承王位。当时，柬埔寨王室分为两支，分别是诺罗敦王族和西索瓦王族。西索瓦·莫尼旺国王驾崩之后，两个家族为继承权争执不休，最后在法属印度支那总督的裁定之下，最终决定由西哈努克继位。也许法国殖民者扶持他有因其年龄尚小、更容易控制的因素，但法国人肯定没想到这个在艺术方面有极大天赋的王子会有争取柬埔寨民族独立的政治抱负。1953年11月9日，柬埔寨脱离法国殖民统治建立王国。但是，柬埔寨在1946年的宪法中废除君主制改推行君主立宪制，这一改革的实质是议会和内阁才是掌握国家权力的核心机构，国王却没有实际的权力。西哈努克于1955年选择放弃王位，建立了以“独立、中立、和平、民主、廉洁”为执政理念的“人民社会同盟”，旨在建立一个“高棉、佛教和王权的社会主义”。“人民社会同盟”获得国民议会选举中超过80%的议席，以极大优势战胜民主党，成为柬埔寨执政党，西哈努克担任首相。这一时期柬埔寨政局一直不稳定，反对活动此起彼伏，美苏等大国在中南半岛的博弈激烈。西哈努克试图在国际舞台上寻求突破口，争取更多的国际合作来支持柬埔寨国内的政治经济稳定与发展。

　　1954年的日内瓦会议上，周恩来总理向柬埔寨外交部长狄普芬表明中方对柬埔寨争取民族独立的支持，并明确指出中国反对美国在柬埔寨建立军事基地。在这之前，柬方基于意识形态的担心，曾一度考虑借美国倡导的东南亚条约同盟来对冲和抗衡中国与越南。日内瓦会议加深了中柬双方的理解与信任。1955年4月的万隆会议上，周恩来总理与西哈努克国王结识并建立起深厚友谊，为推动中柬建交起到重要作用。万隆会议期间，周恩来总理在驻地专程宴请西哈努克及其柬埔寨代表团，这令西哈努克深受感动。西哈努克在回忆録《我所交往的世界领袖》中写道：“从第一次接触开始，我就很清楚地感觉到，周恩来总理是要在我们两国间建立一种牢固的朋友关系。让我更为感动的是，我从周恩来彬彬有礼和明确主张中感受到，与庞大的中国相比，柬埔寨不过是一个区区小国，但在我们彼此的国家和个人中间，却享有完全平等的地位。”西哈努克国王的翻译凌锡球先生也告诉笔者说西哈努克国王多次私下与其提到周恩来总理谦和有礼的态度让人深受感动，并留下极其深刻的印象。20世纪50至60年代，西哈努克曾6次访华；20世纪70至80年代，西哈努克两次在华长期逗留。此后，中国几代领导人与柬埔寨皇室诺罗敦家族保持友好密切往来。

　　当时柬埔寨实行以“中立原则”为指导的外交政策。1954年9月，在美国的策划下由美、英、法等8国在菲律宾首都马尼拉签订《东南亚集体防务条约》，条约协定书把柬埔寨、老挝、南越划入“保护”区域，但是柬埔寨并不愿意加入美国阵营。当然柬埔寨也不会完全倒向社会主义阵营。柬埔寨宣称不同分裂中的国家中的一方建交，故而在对待中华人民共和国和台湾的国民党政权、朝鲜民主主义人民共和国和南朝鲜、越南民主共和国和南越的关系上，采取“一视同仁”的立场，不同中华人民共和国建立外交关系。直到1956年2月，西哈努克才不顾英美等国干涉首次对中国进行友好访问。同年11月，周恩来对柬埔寨进行了回访，中柬两国共同发表了关于双边关系的《联合声明》。柬埔寨成为中国援助的第一个非社会主义国家。此后，柬埔寨和泰国、越南的关系进一步紧张，而美国则拒絶阻止南越吴庭艳政权入侵柬埔寨上丁省，西哈努克对美国进一步失望。相反，并未与柬埔寨建立外交关系的中国却对柬埔寨鼎力相助，中国的诚意让西哈努克感到中国才是真正可交的朋友。1958年7月19日，中柬正式建交。从中国的角度来说，当时大多数邻国要么处于西方殖民主义的控制之下，要么在外交上受到西方大国的影响，在中国的四周形成了一个反华包围圈。美国学者翟强认为就柬埔寨而言，中国领导人的主要考虑就是如何赢得诺罗敦王室对中国的好感，争取他的合作，防止柬埔寨加入美国组织的反华包围圈。如果能够争取到周围一个邻国的承认和支持，就等于冲破了一道封锁线，对中国和平地建设社会主义就多了一分有利的因素。

　　中柬关系迅速密切起来。1960年5月，周恩来访问柬埔寨并深切地表明中国对柬埔寨争取民族独立、维护国家主权的支持。周恩来说：“我可以向你们保证，在你们和全体柬埔寨人民为保卫民族独立而进行斗争的时候，你们可以指望六亿五千万中国人民始终不懈地支持。”同年12月西哈努克再度访问中国，中柬两国签订《友好和互不侵犯条约》。条约第四条明确规定：缔约双方保证互不侵犯，不参加针对另一方的军事同盟。这标志着两国关系的进一步发展与深化。1963年，柬埔寨和南越的关系持续恶化，南越常派飞机越境轰炸柬埔寨的村庄。美国不仅继续支持泰国和南越向柬埔寨施压，还向山玉成组织“自由高棉”（Khmer Serei）运动提供武器和训练，支持他们反对西哈努克政权的运动。11月初，在美国中央情报局的干预下南越军队政变推翻了吴庭艳政府。深受触动的西哈努克随即宣布停止接受美国的军事援助。1965年4月美国飞机对柬埔寨磅湛省的几个村庄进行轰炸，直接导致柬美断交。

　　中柬两国关系在1967年发生波折。中国与红色高棉的关系引起西哈努克不满，1967年5月后者甚至指责中国支持柬埔寨华人参与“走私”和“颠覆性”活动。8月，柬埔寨政府敦促中方大使馆停止“共产主义宣传”。西哈努克于次月中止中柬友好协会活动，威胁关闭中国驻柬埔寨大使馆，同时寻求与美国和解。1967年10月，肯尼迪的遗孀杰奎琳访问吴哥窟，为西哈努克会见美国驻印度大使切斯特·鲍尔斯铺平了道路。西哈努克表达了与美恢复双边关系的意愿，首次公开承认柬埔寨境内有越南军队，换取美国在三个月后恢复了与柬埔寨的外交关系。但是西哈努克一直清醒地认识到柬埔寨受到越泰左右夹击，唯有藉助中国才能制衡这种地缘政治威胁力量，而遥远的法国和美国无法像中国一样在中南半岛拥有持续的影响力。

　　2.1970-1975:朗诺领导的高棉共和国时期

　　1970年3月，西哈努克出访苏联和中国时，金边发生了大规模的反越暴动。3月12日，朗诺和施里玛达下令关闭西哈努克港口。西港是北越运送军火的重要深水港，柬埔寨对北越人员发出最后通牒，要求所有北越人员及越共游击队成员在72小时内撤离柬埔寨，否则将发起军事行动。朗诺此举是希望向西哈努克施压，以实现其驱逐柬埔寨境内越南势力的目标。最初他拒絶罢免西哈努克的职务，但事件发展远远超出先前的计划。最终朗诺于3月17日晚上签署文件罢免西哈努克。翌日，国民议会投票，通过了罢免西哈努克的决议，柬埔寨王国不复存在，建立高棉共和国。西哈努克后来声称，此次政变是施里玛达和流亡在外的山玉成联合美国中央情报局一起策划发动的。

　　西哈努克在苏联登机准备前往中国访问时得知国内政变，担心中国改变对他的态度，但未曾想到的是中国给了他最高的外交礼遇。西哈努克在京受到毛泽东主席和周恩来总理接见。据说毛主席询问其希望到法国当“寓公”还是要继续为民族解放事业而战斗。西哈努克明确表示将会为了柬埔寨的民族解放事业而继续战斗。他在北京组建柬埔寨王国民族团结政府，号召柬埔寨人民起义反抗朗诺。柬埔寨很快爆发了支持西哈努克的大规模示威活动，朗诺的弟弟朗聂在暴乱中被杀害。朗诺出兵镇压，造成数百人死亡。10月，高棉共和国政府缺席审判西哈努克及参加柬埔寨王国民族团结政府的数位领导人死刑。两派势力的全面对抗引发了内战。柬埔寨的对外政策与对外关系陷入混乱状态。在政治上，高棉共和国放弃了西哈努克先前的中立政策，历史证实这为柬埔寨带来灾难性的伤害。

　　朗诺是美国扶持起来的政权，美国理所当然地对柬埔寨内政进行全面干涉，柬埔寨失去了外交自主性。在对华关系方面，中柬断交，中方撤回了驻柬外交官。西哈努克领导的流亡政府则得到北京全力支持：一是中国政府继续给予西哈努克国家元首待遇。毛泽东主席、周恩来总理等国家领导人对流亡中国的西哈努克不仅给予高度的尊重和支持，而且在国际国内舆论上给予声援。例如1970年5月2日《人民日报》专栏报导“我们的伟大领袖毛主席和柬埔寨国家元首、柬埔寨民族统一阵线主席诺罗敦·西哈努克亲王在天安门城楼上观看焰火”。5月16日，“柬埔寨国家元首西哈努克亲王和夫人在周总理的陪同下观看了《智取威虎山》”。二是中国积极促成中南半岛的“印度支那人民最高级会议”，幷发表联合声明。社会主义阵营担心美国进一步扩大在亚洲地区的影响力，促成越柬老三国的社会主义力量团结一致实现民族解放事业变得更加迫切。在中国的积极推动下，越南总理范文同、南越民族解放阵线主席阮友寿、老挝爱国战线主席苏发努·冯、柬埔寨民族团结政治首相宾努和柬埔寨民族统一阵线主席西哈努克在广州进行会面。会议一致通过了《印度支那人民最高级会议联合声明》，“紧急呼吁三国人民加强团结，英勇顽强地战斗，不怕一切艰难困苦和牺牲，下定决心，坚决战胜美帝国主义及其走狗，捍卫神圣的民族权利”。西哈努克在会上表达了对中国的感谢：“我们向你们并向中华人民共和国的伟大的、光荣的兄弟人民表示无限的感激，中华人民共和国政府为我们做出了巨大的贡献”。三是中国承认柬埔寨王国民族团结政府。1970年5月5日，柬埔寨王国民族团结政府在北京正式成立。周恩来总理代表中国政府向其发去贺信并表示：“我国政府正式承认柬埔寨民族统一阵线领导下的王国民族团结政府”，并正式断絶同朗诺政权的一切外交关系，从金边撤出外交机构及相关人员。5月20日，毛主席为支援印度支那三国人民的抗美救国斗争发表了著名的“五·二零声明”：“我热烈支持柬埔寨国家元首诺罗敦·西哈努克亲王反对美帝及其走狗的斗争精神，热烈支持印度支那人民最高级会议的联合声明，热烈支持柬埔寨民族统一阵线领导下的王国民族团结政府的成立。印度支那三国人民加强团结，互相支援，坚持持久的人民战争，一定能名排除万难，取得彻底胜利。”

　　3.1975-1979:波尔布特领导的民主柬埔寨政府时期

　　波尔布特出生在磅通省的一个富农家庭，在上世纪四十年代留学法国巴黎，在那里加入了法国共产党。1953年，他回到柬埔寨从事反对西哈努克国王的游击战争，1963年任柬埔寨共产党中央委员会总书记。1970年朗诺政变后，西哈努克政权被推翻。波尔布特改变策略，同西哈努克合作，共同对抗亲美的高棉共和国政权。1975年4月波尔布特部队控制了整个柬埔寨，红色高棉取得了革命的胜利。波尔布特将柬埔寨改革为一个新的一党制国家，称为民主柬埔寨。民主柬埔寨取消货币、学校、市场，禁止佛教信仰，以强硬手段对待“新政府的敌人”。有研究称柬埔寨大约有一百万到二百万人因为疾病、过度劳动、营养不良、杀戮等原因丧生，占当时人口的四分之一，历史学界称之为“红色高棉大屠杀”。

　　越南对柬埔寨的入侵，增加了中国对印度支那沦落入亲苏联的越南手中的担心。这一事件同样引起美国、日本和其他东南亚国家的担忧。如穆提亚所说，“柬埔寨冲突在许多方面都是发展中地区的典型冲突。一开始冲突是双边的（高棉－越南）和国内的（高棉国家内部），但由于根深蒂固的泰越冲突和中越对抗，以及全球秩序中的中苏、美苏对立而变得国际化。”这使得中国、美国和东盟在某种程度上联合起来，支持柬埔寨扺抗运动联盟反越。毛泽东曾表示，“如果我们希望东南亚沿着和平与中立的路线发展，而不是进入苏维埃亚洲安全体系，那么柬埔寨将成为一个模范国家”。介于当时整体国际环境的影响，中国一方面为波尔布特的武装斗争提供援助，同时试图通过与美国谈判恢复西哈努克在金边的权力。因此，红色高棉胜利后，中方敦促红色高棉领导人将西哈努克接回国。红色高棉默认了西哈努克有国家领导人身份。一方面是朗诺政变后，中国促成了波尔布特和西哈努克之间的统一战线，另一方面和中国对西哈努克的支持有密不可分的关系。4月，西哈努克辞去国家元首职务，实际上被软禁起来。大卫·钱德勒认为，西哈努克最重要的保护人周恩来于1976年1月去世，使红色高棉决定扫除西哈努克的势力。

　　1975年5月柬埔寨革命军士兵占领富国岛事件导致柬埔寨与越南关系全面破裂。1975年9月，波尔布特派乔森潘和英萨利的夫人前往北京接西哈努克回柬埔寨。临行前周恩来总理告诫说：“我们冒昧地提醒你们，不要期望通过一场大跃进就能一步跨进共产主义的最后阶段。你们必须小心谨慎，明智行事，一步一个脚印地走共产主义道路。你们的目标不应当是立即进入共产主义，而应当缓慢地从社会主义过渡。如果你们抛弃这种审慎和共产主义的常识，那只可能给你们的人民带来灾难。”未曾想一语成谶。1976年9月，民柬内部出现分裂，波尔布特开始党内大清洗。韩桑林、谢辛和洪森等人出逃并于1978年成立柬埔寨救国民族团结阵线。其最初目标是号召柬埔寨人民团结在自己的旗帜下，推翻波尔布特政权，制定一部“向社会主义过渡的民主国家”新宪法，建立广泛的群众组织和发展一支革命军队。它的外交政策宗旨包括“不结盟”，通过协商停止与邻国的冲突、结束由波尔布特政权发动的“与越南的边界战争”和关闭柬埔寨土地上的外国军事基地。1978年12月，越南宣称是为了“自卫”，派兵入侵柬埔寨，红色高棉政权被推翻。冷战结束后，两极格局瓦解，国际社会开始对红色高棉的领导人进行漫长的审判。

　　4.1979-1993:越南扶植的柬埔寨人民共和国政权时期

　　1979年1月成立的由韩桑林等组建的柬埔寨人民共和国政权由“柬埔寨救国民族团结阵线”主导。该组织由对红色高棉不满的柬埔寨共产党左派成员组成，得到越南和苏联的支持。此时的柬埔寨人民共和国名义上由柬埔寨人民革命党（后改为柬埔寨人民党）统治，但通常被认作是越南的一个傀儡政权。柬埔寨人民共和国未能获得联合国的认可，柬埔寨在联合国的席位依然由民主柬埔寨联盟政府代表。

　　冷战对这一时期中柬关系的影响直接且复杂。上世纪八十年代，越南支持的韩桑林政权和红色高棉发生了一系列小规模的战争和游击战。但是双方的和平谈判在二十世纪八十年代中期已经开始。尽管如此，谈判进行得非常困难，红色高棉坚持要在达成协议前解散韩桑林政府，而柬埔寨人民革命党则明确表示不会同意与红色高棉组成联合政府。这些争执随着国际体系的变化发生了明显的转变。就柬埔寨而言，苏联、中国和美国之间关系的变化意味着这三个大国在柬埔寨寻找不同的党派代理人。共产主义在东欧的失利，不仅使苏联减少对越南和柬埔寨的援助，同时也撤离了苏联的顾问。苏联解体导致国际体系的巨变给越南带来了压力，越南于1989年9月从柬埔寨撤军，柬埔寨国内各武装派别停火。

　　1989年初，就在越南军队撤离之前，柬埔寨人民共和国开始在国内进行变革。柬埔寨人民共和国（PRK）更改名为柬埔寨国（SOC），并采用了新的国旗和国歌，佛教恢复为国教。国名虽改，但在涉及一党统治问题时，柬埔寨国仍然坚定不移地采用PRK的领导结构和行政机关，由人民革命党作为最高权力机构牢牢控制。1991年，柬埔寨人民革命党放弃一党制和马列主义意识形态，并改名为柬埔寨人民党。10月23日，在巴黎召开了柬埔寨问题国际会议，由19个国家正式签署为《全面政治解决柬埔寨冲突协定》（也称《巴黎和平协定》），这标志着柬越战争的正式结束。多达2.2万人的联合国军事和文职人员进入柬埔寨，耗资28亿美元，开始了联合国历史上最大规模的维持和平行动。随着世界格局的改变，在联合国安理会五常任理事国和东盟诸国的斡旋下，西哈努克于1991年成为柬埔寨最高委员会主席。

　　柬埔寨国的政治结构基本未变，但社会问题和矛盾却日益凸显。原木、宝石、橡胶和其他商品开始大量出口，其收入使包括军事指挥官在内的个人受益，而这些销售的任何利润都没有进入国库。处于重要地位的高级官员则通过权力寻租中饱私囊。腐败激增和失业率上升的结果是民众的抗议激化。1991年12月金边爆发了一系列针对腐败问题的示威活动。这是自1975年以来学生首次公开参加针对柬埔寨政府的抗议活动。自此柬埔寨青年上街游行示威、抗议成为常见现象，并与其后的党派斗争形成互动。

　　1989年7月至1991年10月，巴黎柬埔寨问题国际会议解决了柬中关系问题，中国重新出现在金边外交舞台上。1990年9月，洪森首相与中国副总理举行了会晤。次年西哈努克以柬埔寨全国最高委员会（SNC）主席的身份在北京组织会议时，洪森访问了中国。1993年联合国主持柬埔寨选举并组建柬埔寨王国后，中国承认洪森领导的新政府。随着中柬关系的好转，柬埔寨华人的情况也有了很大改善。1990年12月，柬埔寨华人成立自1975年以来的第一个海外华人协会。柬埔寨国恢复了华人的宗教习俗和庆祝中国节日的权利。中文学校、庙宇、中文报纸等重新开设。有学者认为柬埔寨政府的这些举动不仅是为了加强中柬关系，促进双方协商对话，更重要的是为了促使北京不再支持红色高棉。中国和柬埔寨两国政府试着放下红色高棉这复杂的历史纠葛，试图开始一段新的中柬关系。

　　二、1993年至2013年的中柬关系

　　在联合国的赞助和监督下，柬埔寨于1993年举行第一次大选，由诺罗敦·拉那烈王子领导的奉辛比克党和由洪森领导的柬埔寨人民党组成联合政府。同一年，柬埔寨与中国恢复了外交关系。建交后的头四年，中柬关系喜忧参半。柬埔寨政府在与中国保持外交关系的同时，还允许台湾在金边开设联络处。在台湾投资增加的同时，来自中国大陆的商业活动受到限制。“双首相”共同执政的局面仅持续了四年之久。1997年7月，柬埔寨人民党与奉辛比克党之间的政治紧张局势爆发了武装冲突，也称“七月事件”。忠于洪森首相的武装部队击败了拉那烈王子的军队，导致他被迫退出第一首相职位。武装冲突后，洪森政府面临西方援助国的强大压力，他们指责洪森首相暴力接管权力。因此，美国领导西方世界惩罚洪森政府，其中包括暂时中止柬埔寨在联合国的席位以及冻结对柬埔寨的双边和多边发展援助。但是，“七月事件”后，洪森首相絶对掌权，柬埔寨进入相对较为和平稳定的时期。这一时期的中柬关系在政治外交、经济合作和文化交流等方面都取得了较快进展，为柬埔寨发展成为中国的“柬钢”打下了基础。

　　1997年柬埔寨政府向中国政府抛出橄榄枝，最重要的措施之一是承认“一个中国”，并关闭了台湾驻金边的办事处。这就扫除了两国关系中的最大障碍。相应地，中国也于1998年承认柬埔寨选举结果，两国基于共同繁荣和互不干涉内政的原则发展友好合作，双边关系升温。尤其是对中国不干涉别国内部事务的立场，柬埔寨政府给予高度评价。洪森曾赞扬说：尽管一些国际社会成员尚未清楚地瞭解柬埔寨的实际情况，但一些友好国家在柬埔寨问题上保持了公平和公正的立场。中国坚定地坚持和平共处的原则，继续尊重柬埔寨王国的独立和主权，不干涉柬埔寨的内政。

　　进入新世纪以来，中柬关系在“双赢”原则下深化。中国对柬埔寨平等相待，充分体现中国外交中国家无论大小一律平等的原则，使柬埔寨切实感受到作为一个主权国家受到尊重。这一时间，两国高层交往不断，历届中国国家主席和总理都访问了柬埔寨，而洪森首相对中国的访问频次更高。两国元首的每一次互访，都伴随着各个领域合作协议的产生。2000年，江泽民主席对柬埔寨进行国事访问，双方签署加强双边合作的一系列协议。2002年朱熔基总理访问柬埔寨，代表中国政府宣布免除柬埔寨所有到期未支付债务，并建议两国保持高层的密切联系与交流访问。这一时期中柬主要在农业、人力资源建设、基础设施建设等领域进行合作。2006年4月，温家宝总理访问柬埔寨，双方发表《联合公报》，宣布建立“全面合作伙伴关系”。中柬共同签署了10项双边合作协议，涉及经济贸易、医疗和文物古迹保护等领域的合作。2009年10月1日，中华人民共和国成立60周年，柬埔寨国王西哈努克和王后作为唯一受邀的外国嘉宾参加庆典。2009年12月20-22日，时任国家副主席习近平访问柬埔寨，就全面加强和深化中柬互利合作提出要继续保持两国高层接触，加强治国理政经验交流，深化经贸合作以及加强在国际和地区事务中的合作。在习副主席访问柬埔寨的前一天，柬埔寨政府将20名参与“7·5”新疆骚乱的罪犯遣返中国，表明对中国反恐和反分裂行动的支持。2010年12月，中柬两国建立全面战略合作伙伴关系，双边关系获得更大发展动力。

　　两国经贸关系得到全面恢复和发展。1996年两国签署了《中柬贸易协定》，经贸合作进入快车道，“两国约定在双边贸易中对进出口的货物征收的关税、其他捐税以及办理海关管理的规章手续方面，应在对等的基础上相互给予最惠国待遇。”21世纪两国经贸合作关系进一步深化，2000年中柬成立经济贸易合作委员会，为两国经贸合作提供了便利，此后两国贸易总额保持着高速增长。2010年中国-东盟自由贸易区正式成立，中国与包括柬埔寨在内的东盟国家逐步降低关税、开放市场。总体而言，除受美国次贷金融危机影响两国贸易总额2009年出现小幅度负增长以外，其余年份均保持高速正增长，大部分年份增长率均高于20%。在这一过程中，中国在柬埔寨对外贸易中的份额逐年扩大，2008年起成为柬埔寨第一大进口来源国。柬埔寨对中国的出口值也逐年递增，大米是柬埔寨政府高度重视的对华出口产品。2010年两国签署《关于柬埔寨精米及碎米输华的植物卫生要求议定书》，符合议定书要求的大米等农产品可出口中国，到2015年中国成为柬埔寨最大的大米出口国。中国鼓励企业到柬埔寨进行投资。2009年11月，中柬两国签订总额约8.53亿美元的贷款和援助计划，旨在促进柬埔寨的基础设施建设。

　　中国对柬埔寨的发展援助急剧增加而且领域和项目呈多样化特征。1997年“七月事件”后，美国为首的西方世界对洪森政府施压，包括暂时中止柬埔寨在联合国的席位以及冻结对柬埔寨的双边和多边发展援助。洪森政府面临西方的经济制裁和政治孤立，急需外界支援。1998年，中国向柬埔寨提供了280万美元的对等援助。1999年2月，洪森对中国进行国事访问，并获中方2亿美元的无息贷款和1830万美元的援助保证，这是当时中国最大的对外援助。据统计，从1997-2005年，中国给予了柬埔寨约价值6亿美元的投资、援助和赠予。2007年，作为扩大参与多边援助的一部分，中国通过柬埔寨协商小组（Consultative Group）向柬埔寨提供9150万美元的援助，占6.89亿美元多边援助总额的13.2%。2008年12月，中国承诺给予2.57亿美元的援助，占全球对柬埔寨总援助量的近三分之一。

　　三、共建“一带一路”背景下的中柬关系

　　柬埔寨是“一带一路”倡议的坚定支持者和参与者。柬埔寨合作与和平研究所认为在贸易保护主义龢民粹主义兴起之际，“一带一路”倡议的提出对全球化的促进具有里程碑的意义。洪森指出“‘一带一路’倡议为经济较薄弱且渴望获得投资的国家带来了契机，让其自身经济与世界其他强大经济体相连”，认为柬埔寨未来的经济、社会发展一定得益于“一带一路”倡议中基础设施建设和互联互通的大力支持。2017年和2019年，洪森首相两次亲自带团前往北京参加“一带一路”高峰论坛，用实际行动表示对“一带一路”倡议的支持。洪森首相高度赞扬中柬两国在“一带一路”倡议下所取得的双边合作成果，认为柬埔寨的发展是最好的证明。反之亦然，中国政府对两国当前的关系给予高度评价。2016年习近平主席再次访问柬埔寨并在《柬埔寨之光》报发表题为《做肝胆相照的好邻居、真朋友》的署名文章。经双方元首的推动，“一带一路”倡议和“四角战略”的对接，构成新时期中柬关系的主要特征。

　　“四角战略”是洪森政府重要的具有延续性的施政钢领。第1版“四角战略”发布于2004年，此后柬埔寨政府每4-5年便根据国内社会经济发展情况进行修订和完善。第3版“四角战略”颁布的时间与“一带一路”倡议提出的时间相同。2018年柬埔寨又推出第4版“四角战略”，其中“四角”是指人力资源开发与培养、促进经济多元化、促进社会组织的发展和提升就业率、推动包容性和可持续发展。为实现“四角战略”目的，柬埔寨政府致力于提高治理能力、改善营商环境，并加强国际和区域合作。两国战略的对接，从共建“一带一路”所强调的“五通”方面看取得了如下成果：

　　政策沟通方面。中柬两国一直保持着紧密的沟通与合作。2016年，习近平主席访问柬埔寨并签署了31份合作文件，从政治互信到经贸合作，再到人文交流。习近平主席此访把中柬两国全面战略合作伙伴关系推向更高层次。2017年5月，洪森首相访问中国，两国政府表示继续加强外交、国防、执法安全领域交流合作，重点加强在国内安全保卫、反恐和打击偷渡、拐卖人口、电信诈骗、网络犯罪及境外追逃等领域合作。此外，两国还共同签署《共同推进“一带一路”建设合作规划纲要》，不断加强在经贸投资、互联互通、能源资源等重点领域务实合作。2018年1月，中柬建交60周年时李克强总理对柬埔寨进行正式访问，与洪森首相一同见证两国政治、经贸、卫生、林业、农业、人文等领域19项双边合作文件的签署幷发表中柬《联合公报》。2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛后两国签署《构建中柬命运共同体行动计划》，成为指导今后双边关系全面发展的纲领性文件。

　　设施联通方面。正如洪森首相所说，“一带一路”倡议和“四角战略”有着共同的目标和优势，那就是基础设施建设和互联互通。柬埔寨78号公路开工仪式上，洪森首相表示中国已经为柬埔寨投资8亿美元建了总长度约1500公里的公路和1亿美元总长度约为3104米的桥梁，同时还投资了17亿美元在柬埔寨建了多个水电站。此外，中柬两国还就其他多个基础设施项目开展合作，例如中方援助柬埔寨修建暹粒新国际机场、国公省七星海新机场、金边至西港高速公路，以及对现有铁路路线的改造和新铁路的建设项目等。柬埔寨官方对中国投资的积极作用给予高度肯定。

　　贸易畅通方面。如图2-1所示，中柬贸易总额从2001年开始逐年增长，尤其是2010年以后，双方贸易总额增长迅速。除2009年受经济危机影响，两国贸易总额出现小幅度的负增长以外，其余年份均保持高速正增长，大部分年份增长率均高于20%，其中2004年和2011年的增长率高达70%。近几年，中柬双边贸易总额也持续创新高，其中2018年中柬双边贸易额73.9亿美元，同比增长27.6%。2019年双边贸易额94.3亿美元，同比增长27.6%；其中中国出口额79.8亿美元，进口额14.5亿美元。

　　中国已成为柬埔寨最大的贸易伙伴。由图2-2可以看出，中国占柬埔寨出口份额逐渐扩大。中国已于2008年起成为柬埔寨第一大进口国，占柬埔寨进出口总额的21.13%。近几年，中国在柬埔寨进出口总额中的占比在30%-40%之间。由图可见，柬埔寨对中国进出口产值逐年递增，但总基数较小。这是由于柬埔寨的深加工产业较为薄弱，其初级农产品主要出品到越南、泰国等地，再转出口至中国及其他国家。2020年1月，中柬启动自贸协定谈判，7月便宣告完成，10月12日，中柬两国正式签署自由贸易协定。该协定的货物贸易自由化和服务市场准入都达到目前中国自贸协定最高缔约水平。根据协定，中方对柬埔寨最终实现零关税的产品达到全部税目数的97.53%，具体关税减让产品包括服装、鞋类、农产品等。柬方对中方最终实现零关税的产品达到全部税目数的90%,具体关税减让产品包括纺织材料及制品、机电产品等。因此，可以说该协议覆盖“一带一路”倡议合作、货物贸易、服务贸易、投资合作、经济技术合作、电子商务等广泛领域，进一步开放双边贸易、促进投资，将为两国人民带来更多切实利益和发展机遇。中柬自贸协定的签署不仅将直接增加柬埔寨产品出口，更重要的是还将为柬埔寨带来更多投资。

　　特别值得一提的是，中方充分关照柬埔寨出口农产品的需求。2019年，中方宣布从柬埔寨进口大米的配额增加至40万吨。中柬相继签署了《关于柬埔寨木薯干输华的植物检验检疫要求议定书》、《关于动植物检验检疫领域SPS合作谅解备忘録》和《柬埔寨香蕉输华植物检验检疫要求议定书》等文件，柬埔寨香蕉于2019年首次获准输入中国市场，芒果、橡胶等农产品相继获准进入中国市场，2020年柬埔寨云斑尖塘鳢、龙虾、螺、鳗鱼等4种水产品获准出口中国，两国农业部门正在进一步谈判以期更多柬埔寨农场品进入中国市场。目前中国已是柬埔寨橡胶、香蕉等农产品的主要出口市场。

　　资金融通方面。中国银行（香港）金边分行于2010年11月在柬埔寨注册成立，是首家在柬埔寨开展业务的中资银行。该行主要从事企业银行业务、个人银行业务、国际结算、贸易融资及金融业务，为促进中柬企业和当地社会的商业和投资活动提供强有力的支持。随着中柬两国贸易持续增长，人民币也越来越多地应用于双边贸易结算。2017年9月，柬埔寨国家银行（NBC）和中国人民银行在广西壮族自治区正式启动了人民币-瑞尔的直接兑换政策。瑞尔首次在中国可以兑换，柬埔寨和广西的企业和个人不必使用美元作为中间货币进行贸易结算。2019年4月28日，中国银行与柬埔寨财经部签署《柬埔寨“四角战略”对接“一带一路”倡议合作谅解备忘録》。根据备忘録，柬埔寨财经部支持中国银行参与“一带一路”倡议下相关项目，支持中国援助项目和优贷项目的结算落户中国银行；中国银行为柬方提供金融培训，分享“一带一路”及改革开放经验，协助柬财经部及柬方企业参与跨境经济交流活动。

　　民心相通方面。“四角战略”把人力资源素质的提升放在前所未有的重要位置。中方通过教育和社会援助帮助柬埔寨培养人才并提升民众生活水平，在这一过程中增加两国人民的相互理解和友谊。中国政府奬学金项目已累计支持近3000名柬埔寨学生留学中国，两国合作在柬埔寨设立了2所孔子学院以及金边、暹粒省和西哈努克省等地的8个汉语中心，共计培养40000余全日制学员。汉语普及和宣传深入柬埔寨社会的各个层面，从政府到军队再到民间，为柬埔寨培养了一批汉语人才。中柬两国不断加强在非政府组织和其他民间组织等方面的合作，不仅着眼于传授农业技术——水稻种植、果树栽培等，还致力于医疗、教育和扶贫等民生项目的合作。一些中国地方商会和企业也重视柬埔寨公益事业的发展，不断促进中柬民心相通。此外，在抗击新冠疫情上，中柬双方共同创造了多个“第一”：洪森是新冠疫情发生后第一位访华的外国政府首脑；武汉收到的第一批外国援助抗疫物资来自柬埔寨；中国政府向柬埔寨派出赴周边国家第一支抗疫医疗专家组；中国是第一个向柬埔寨提供疫苗援助和商采疫苗的国家。这对促进中柬两国人民的民心相通起到重要作用。

　　第二节　美日欧盟与柬埔寨的关系发展

　　一、美柬关系

　　自柬埔寨脱离法国独立以来，美国与柬埔寨的关系多有波折，按历史学家肯顿·克莱默（Kenton Clymer）的说法，两国关系时常“陷入麻烦”。这种困境始于冷战时期美国试图通过对越南的军事干预对抗社会主义阵营之时。西哈努克在1953年独立后的十多年里，通过与中国和苏联等共产主义国家建立关系以制衡美国，试图通过其中立的外交政策阻止越南战争蔓延到柬埔寨。但是，美国视之为“亲共”，于是支持柬埔寨右派发动政变推翻西哈努克建立高棉共和国。美国很快向朗诺领导的柬埔寨新政府提供了资金和军事援助。

　　政变后不久，西哈努克组建柬埔寨全国联合阵线与高棉共和国政府抗衡。美方对柬埔寨实施军事干涉。据统计，到1973年底美国战机投放在柬埔寨的炸弹总量达到539,129吨，是二战期间投放到日本的炸弹的三倍。尽管造成了破坏性影响，但美国的轰炸未能减缓红色高棉的发展，反而成为导致红色高棉影响力提升的最重要因素。理查德·杜德曼（Richard Dudman）在一份报告中说：“轰炸和枪击事件激发了柬埔寨乡村地区人民的雠恨和斗志，并使乡村地区变成了庞大、专注和有效的革命根据地……”

　　由于在1975年至1979年越南战争中的失败，柬埔寨不再是美国外交政策的关注重点。但是，越南在1979年对柬埔寨的入侵使美国重新参与了柬埔寨冲突。美国向与越南军队，以及和越南支持的柬埔寨政府作斗争的非共产主义扺抗运动提供了外交和物质支持。

　　1991年，随着《巴黎和平协议》的签署，柬美关系恢复正常化。此后，美国对柬埔寨的外交政策在很大程度上反映了冷战后美国在全球范围内推广西式民主和人权的外交政策优先事项。美国前任驻柬埔寨大使穆塞梅利（Musemeli）直言，没有无条件的援助，将本国利益与援助结合是正常的，而对美国而言“附加条件已经是并将继续是民主与正义。”因此美国对柬埔寨的援助始终与推广西式民主和人权挂钩。在这一指导原则下，美国向柬埔寨民间社会组织输出资金、技术和政治支持，并特别注重对柬埔寨选举的监督。这些政策不时造成美国与柬埔寨关系紧张，毕竟后者将美国的这些举措视为对本国内政的干预。本质上说，美国和柬埔寨政府在民主与人权问题上没有共识。美国将人权龢民主视为普遍价值观，认为其放之四海而皆准，与各国文化、历史和经济发展水平无关。柬埔寨政府则认可李光耀和马哈蒂尔等亚洲政治家提出的“亚洲价值观”，认为民主和人权要与公共权利、社会秩序、政治稳定、经济发展实现平衡。对于柬埔寨政府而言，西式的民主和人权观念只能等到经济发展到更高水平之后才能落实。

　　柬埔寨和美国的紧张关系在1997年“七月事件”之后达到一个高点。洪森首相为阻止拉那烈王子与红色高棉势力联手而采取军事行动驱逐拉那烈，美国将此视为扼杀西方加诸于柬埔寨的民主。尽管事件发生后美国与柬埔寨的外交关系没有中断，但美方并不甘心其花巨资建立起来的世界民主的样板项目以失败告终。因此，美国牵头联合西方诸国，否决洪森领导的柬埔寨政府在联合国的合法席位。随后，美国又拉拢东盟、日本等国，利用其在世界银行和国际货币基金组织等多边机构中的主导地位，确保拉那烈能重回柬埔寨参与1998年选举。柬埔寨属于高度依赖外援型国家的事实，使得洪森不得不同意拉那烈参与多党选举。尽管选举如期举行并组建了新一届政府，但美国国会仍以柬埔寨继续侵犯人权以及公民和政治自由度低为由，禁止美国政府向柬埔寨提供直接援助。

　　因此，美国对柬埔寨的援助是通过非政府组织渠道开展的，且集中于人权、民主和社会工作领域。当地非政府组织对柬埔寨民主和人权情况进行评估，并向柬埔寨政府施加压力。遭遇阻碍时便求助总部位于美国的国际非政府组织，后者游说美国政府和国会，向柬埔寨政府施加外部压力。其中一个例子是，国家民主研究所（NDI）和国际共和研究所（IRI）作为美国的两个主要民主推广机构，在柬埔寨2003年选举中批评柬埔寨政府纵容政治暴力、选举机制不公、人民党与政府机构重叠。国家民主研究所因此宣称选举过程存在“严重缺陷”。新泽西前州长兼国际共和研究所大选观察团团长克里斯汀·托德·惠特曼（Christine Todd Whitman）认为柬埔寨存在媒体操纵以及对农村选民的恐吓等问题，称柬大选不符合“公认的自由公正的国际选举标准。”这种态度明显影响了美国政府和国会对柬埔寨的政策。

　　美国政府要求柬埔寨改善人权并确保包容性民主进程，为此不择手段。2012年柬埔寨担任东盟轮值主席国，柬埔寨政府称美国试图破坏柬埔寨合法履行这一职责。在柬埔寨的农民土地、自由公正选举和人权问题上，美方反应激烈。2012年11月，在奥巴马总统访问柬埔寨参加东亚峰会之前，美国12位主要参议员和国会议员发表联合声明，敦促奥巴马总统反对柬埔寨境内的侵犯人权行为。奥巴马继而公开称柬埔寨的上述行为是“美国和柬埔寨发展更深层次双边关系的障碍”。与此同时，负责人权龢民主事务的副安全顾问萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）会见了柬埔寨民间社会团体的成员，要求他们在人权、法治和掠夺土地等问题上对柬政府进行直言不讳的批评。这使得柬埔寨民间社会组织对抗政府的信心大增。柬埔寨对美方的用意及其可能后果是清醒的。正如洪森首相在第75届联合国大会讲话中所说：（美国）滥用干涉权的程度如此之大，以至于破坏了《联合国宪章》的一项基本原则：人民的自决权和国家主权。当前国际秩序受到的损害令人极为关切。此外，所谓的“新冷战”也可能成为一个重大问题。因为（柬埔寨）这个曾经陷入冷战冲突，意识形态争议和民族主义狂热的小国付出瞭高昂的代价。因此，我们必须彻底拒絶任何让悲惨历史重演的企图。不过，由于美国在世界银行和国际货币基金组织等多边机构中的主导作用，幷且由于美国等西方国家是柬埔寨的重要出口国，因此在某种程度上柬埔寨政府在压力之下做出了让步，前提是不危害柬埔寨人民党的执政地位和合法性。

　　尽管美柬关系陷入困境，但此时的美国仍是柬埔寨最大的贸易伙伴。柬埔寨根据1999年的美柬协定，向美国出口农产品和劳动密集型产业商品。美国利用该协定将美国对柬埔寨纺织品的进口配额与保护劳工权利挂钩。这一定程度上改善了柬埔寨工人利益。柬美政府及柬埔寨成衣制造商协会合作发起“柬埔寨更好的工厂”(Better Factories Cambodia)计划，旨在确保制衣厂“遵守国家劳动法和国际商定的基本劳动权利”。这也使得来自美国公司的订单大增。柬埔寨对美国出口从1999年的5.296亿美元猛增到2013年的27.71亿美元；到2019年达到56亿美元。

　　2013年，柬埔寨又一次经历了来自美国的巨大压力。此前，柬埔寨救国党领导人沈良西批评柬越边境协定，指责政府将柬埔寨的土地出售给越南，引发了反对边界划定的抗议活动。沈良西因此被定罪并被判入狱。随后沈良西流放法国，被禁止参加选举。美方主张，没有救国党主席沈良西参加的选举是不公正和不自由的，“反对派领导人的被排斥令人们质疑柬埔寨整个民主进程的合法性。”沈良西最终获赦免并得以参加选举，这其中显然有美方压力的因素。但选举后，美国表示选举过程不公正，拒絶承认选举结果。反对党与工会龢民间组织一起组织了大规模抗议活动，要求进行独立调查，重新选举，甚至公开要求洪森首相辞职。美国呼吁柬埔寨全国选举委员会（NEC）进行“对所有可信的违规举报进行全面、透明的调查。”这些抗议活动被柬埔寨政府定义为“颜色革命”的一部分并坚决进行镇压，其结果是柬埔寨与美国的关系急剧恶化。

　　美国和柬埔寨的国防和军事合作受到了两国总体关系的影响。2007年，美国海军舰船在柬埔寨停靠。在此期间美国海军进行了人道主义救援演习。此后两国签署并实施了一系列军事合作计划，例如2008－2009年两国军事人员的互访交流以及就减灾、反恐、排雷和维和组织的双边和多边军事演习和培训等。美国当时甚至成为柬埔寨的主要国防合作伙伴，为后者提供的军事设备价值达650万美元。然而好景不长，随着两国在民主、人权等领域的观念摩擦，特别是由于美国继续干预柬埔寨的内政，被称为“吴哥百年纪念”的美柬联合军事演习于2017年终止。

　　二、日柬关系

　　日本与柬埔寨的关系比中国晚得多。其历史大约可以追溯至后吴哥时代，当时一群来自日本熊本县的商人和旅行者与高棉人进行贸易，并参观了吴哥的寺庙。目前尚未确定柬日历史上开始联系的确切时间，但吴哥窟一堵墙上的日语文字证明瞭这一点。据说日本人开始与柬埔寨进行贸易，并带回了黄金，在日本熊本市建造了一座城堡。但这只是短期的重要双边关系。日本和柬埔寨之间的现代关系始于1953年的建交。当西哈努克国王于1955年对日本进行正式访问并签署柬日友好条约，柬日关系得到了显着改善。再者，二次世界大战后，柬埔寨对日本放弃了战争索赔的权力，甚至还向日本提供了大米援助。1975年红色高棉中断与日本的外交关系后，直至1992年才恢复邦交。

　　冷战的结束为柬埔寨全面解决政治冲突铺平了道路，在这一过程中日本积极斡旋柬埔寨各派，对推动《巴黎和平协定》的签署发挥了作用。日本外交官明石康史（Yasushi Akashi）曾担任联合国秘书长特别代表和联合国过渡时期驻柬权力机构负责人。日方还派员参加联合国驻柬埔寨维持和平部队，其中包括600人的工程营和75名警察。这些维和人员是第二次世界大战以来首次踏上外国领土执行任务的日本士兵。1992年日本驻柬使馆重新开放，此后柬日关系一直很密切，两国最高领导人多次互访。柬日关系在2013年升级为“战略伙伴关系”，双方合作涉及贸易、投资、发展援助以及安全合作等。

　　日本对东南亚的投资与经贸合作由来已久，1985年美日《广场协议》加速了这一进程。美国要求日元升值以减少美国对日本的贸易逆差，这推动日本把目光更多地转向东南亚，把东南亚作为对外直接投资重点区域。印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国等劳动力便宜的国家是日本的首选，而最近十年来柬埔寨、越南、老挝、缅甸等国备受日本企业青睐。2015年东盟经济共同体建立后，东盟对于日本经济来说越发重要。东盟共同市场的目标是提升区域经济竞争力，加速融入全球经济，推动东盟成员国实现均衡发展。一体化的东盟人口超过五亿，自然资源丰富而充沛，商品、服务、投资、熟练劳动力和资本自由流动的环境逐渐形成，这不仅为日本投资提供空间，也为日本产品提供了市场。从日本对柬埔寨的投资增长，可知柬埔寨在日本区域生产网络和供应链中的位置。到2019年，日本在柬埔寨已有1700家企业。1994年至2019年，日本在柬埔寨的投资总额为25亿美元。与中国投资大多趋向于劳动密集型产业不同，日本投资主要流向制造业，特别是汽车零部件和电子零件的生产领域。日本与柬埔寨合作建立了三个经济特区，其中一个在金边，另两个位于柬埔寨西北部的波贝。日本还注意到柬埔寨的中产阶级消费群体正在日益壮大，因此投资建设了三个大型永旺购物中心（Aeon）。

　　日本是柬埔寨最重要的援助国之一。《巴黎和平协定》签署后日本率先为柬埔寨的发展筹集国际资源。1992年，日本在东京召开“重建柬埔寨国际会议”，为柬埔寨筹集数十亿美元的海外发展援助资金。会议随后演变成柬埔寨协商小组（Cambodian Consultative Group, CCG），作用是动员和协调柬埔寨的发展援助，西方主要援助国和世界银行均参与其中。这些援助为柬埔寨的教育、农村发展和卫生等领域建设提供了保障，此外还有大量来自民间组织的资金。日本一度是柬埔寨最大援助国，截至2019年累计向柬提供援助29亿美元，重点在基础设施开发、教育和培训、排雷以及医疗卫生领域。这种援助对提高日本形象和软实力意义非同寻常，日方援建的磅湛省Kizona桥的画像与日本国旗一起被印在柬埔寨面值500瑞尔的纸币上。

　　三、欧盟与柬埔寨关系

　　欧盟与柬埔寨的关系同样可以援助方和受援方来概括。欧盟在柬埔寨没有重大的战略与商业利益，声称与柬埔寨的关系以“促进可持续和公平发展为中心”。1997年，欧盟与柬埔寨签署合作协议,其28个成员国成为柬埔寨的重要援助来源。柬埔寨政府在对待欧盟经济援助的态度上总体是开放、欢迎的。

　　2014年以后，欧盟对柬埔寨的发展援助无论是规模还是领域上都有进一步增长。欧盟以《2014-2018年柬埔寨-欧洲联合战略》为据，为柬埔寨注资高达18亿美元。欧盟的援助与柬埔寨政府的“四角战略”第三阶段相结合，优先考虑经济增长、就业、公平和效率，以及通过实现可持续发展来减少贫困。相关援助主要用于基础设施建设、提升柬埔寨公共治理能力和教育等方面。基础设施建设包括农村公路、灌溉计划和供水项目等，公共治理领域涉及公共财务管理、地方民主发展和公共行政改革，例如在财政管理上实现了“更高的预算透明度和更有效的公共服务”。在教育领域，欧盟参与柬埔寨《教育发展战略》，推动柬埔寨普及初等教育、提高适龄青少年参与中等教育的人口比例。此外在农业方面，欧盟的援助使农民的多样化生产有了明显的增长。客观上说，欧盟的援助为改善柬埔寨民生做出了重大贡献。

　　欧盟同样对柬埔寨有着价值观方面的诉求。2009年，欧盟批准《里斯本条约》中的《变革议程》，将促进人权龢民主作为欧盟与柬埔寨及其他发展中国家发展合作的一部分。在欧盟的观念中民主推广与经济建设不可偏颇，甚至认为民主制度能促进经济发展，因此近年对柬埔寨的民主议程多有关注，声称“（柬埔寨）王国政府的愿景是建设一个经济繁荣、社会多元化、充满活力和公平正义幷存的社会。欧洲伙伴认同这一愿景，认识到发展需要以国家为主导，并以基于民主价值观的减少贫困和可持续发展上。”这与柬埔寨政府希望首先集中精力于经济建设，并循序渐进地推进民主和人权保护的理念相背。欧盟通过向柬埔寨国家选举委员会，政党加强计划和选举观察员等提供技术和财政支持，意在促进柬埔寨选举改革。除了在给予援助时提出推动改善当地民主人权的要求外，欧盟还积极参与柬埔寨非政府组织和社区组织等公民社会组织的建设，使这些组织成为西方跨国网络中的一环。柬埔寨政府基于对援助的需求和国内治理需要，并不反对推进民主和人权议程。但是，非政府组织和社会团体的政治诉求与反对党趋同，有的还与反对党结成联盟，这使得柬埔寨政府对二者联合策动“颜色革命”充满戒心。有鉴于此，欧盟与柬埔寨的关系发展并不顺利，时有摩擦。

　　四、西方国家制衡中国在柬影响力的利益分析

　　美欧日等西方国家在柬埔寨的利益诉求不完全相同。美国以政治和价值观诉求为主。欧盟同样重视所谓人权龢民主，但在柬埔寨以及整个东南亚地区并无重大地缘战略和经济利益，“如果欧盟在柬埔寨具有战略和商业利益，给予柬埔寨的贸易优惠（EBA）就不会撤消”。日本在不刺激柬埔寨在人权、民主问题上的情绪前提下发展对柬双边关系，成为“多元化愿景和对冲战略”下柬埔寨减轻对美、欧盟依赖的选择之一。日本在柬埔寨有经济利益，但总的来说其主要利益诉求在地缘政治，即试图从方方面面“减轻或扺消中国对柬埔寨的巨大影响”。

　　1.地缘政治利益

　　（1）美国维护霸权地位的需要

　　悲观的现实主义者认为，国际体系中“崛起的力量往往是守成国的制造麻烦者”。按照这种观念，崛起的新兴大国首先会寻求在本区域的统治地位，以最大程度地获得市场、材料和运输路线的通道，然后将力量扩展到地区之外寻求全球霸权。过去四十年里中国经济持续快速增长，已成为仅次于美国的世界第二大经济体。中国的和平崛起和睦邻外交政策，拉近了东南亚国家与中国的距离。但美国显然对中国的崛起及在亚太地区塑造秩序能力增强感到焦虑，担忧这将威胁“全球安全”，并导致自身在地区权力格局中的地位没落。

　　奥巴马政府的“重返亚太”战略主要是为了遏制中国。国务卿希拉里在访问东南亚时宣布东盟为“该地区新兴区域架构的支点”，并认为“这在许多政治、经济和战略问题上都是必不可少的。”2019年3月，美国安全中心（CNAS）发布报告《争议空间：最新版东南亚攻略》，提出地缘政治不稳定的东南亚已经成为中美竞争的重要“战场”，足见东南亚地区在美国霸权战略中的重要性。美方一方面扩大与东盟的多边接触，同时维持和扩大与多数东南亚国家的双边关系。柬埔寨不像越南和菲律宾那样与中国在南海有主权争议，但在中美博弈大背景下，美国认为柬埔寨正成为中国落实在东南亚和南海的经济、军事战略的桥头堡。为此，奥巴马政府和特朗普政府都试图与柬埔寨建立良好的关系，以求通过杠杆作用确保这个东南亚国家“不完全追随中国”。美国国务卿希拉里曾当面告诫柬埔寨高官“不能太依赖任何一个国家。”

　　“重返亚太”战略出台后，美国于2009年发起“湄公河次区域倡议”（LMI），宣称其目标是促进“湄公河区域的地区主义和可持续发展”。美国向该计划注入了1.2亿美元。当然，这笔资助要远小于中国在“一带一路”倡议框架下对柬埔寨和湄公河次区域的基础设施建设投资和援助。随之，特朗普政府提出“湄公河-美国伙伴关系”的新倡议。这种关系进一步延伸，将盟国日本囊括在内，形成“日美湄公河伙伴关系”（JUMPP），旨在促进“安全、负担得起、可靠以及通过发展高质量的基础设施来实现可持续能源领域。”其主要目标是明确的，即与中国的澜湄合作计划开展竞争。

　　中国与澜湄国家的合作是双赢性质的，这一点不仅为中柬两国政府、民间所认可，也得到许多西方学者的承认。美国政治学家凯恩（Kheang Un）认为，“一带一路”倡议侧重强化全球互联互通，尤其有助于南南全面发展。在这一倡议之后，中国于2015年启动澜湄合作框架（LMC），这一合作框架是多维的，不仅包括澜湄水资源管理，还包括其他包容性和可持续发展的重要领域如健康、基础设施、农业、贸易和投资等。在2020年澜湄合作领导人会议上，中国宣布将提高澜沧江水管理的透明度和合作以缓解与中国上游水管理有关的水灾和乾旱问题。这是朝澜湄沿岸国家建立信任的正确方向迈出的重要一步。约瑟夫·马修斯（Joseph Matthews）认为，中国一向支持澜湄国家的发展，柬埔寨和其他国家从中国提出的“一带一路”倡议的基础设施建设以及中国分享技术进步的意愿中受益匪浅。他说：“我坚信该次区域的澜湄合作经济发展带将成为促进多边主义、自由和公平的市场经济，也将促进次区域经济发展并减轻贫困。”旺纳里斯（Vannarith）呼应马修斯（Matthews）所说，认为这次会议将为湄澜国家重申共同承诺，深化次区域合作和连通性并达成共识提供一个很好的机会。他说：“自2016年第一届湄澜领导人会议在中国三亚召开以来，湄澜进展良好，政治信任得到加深。湄澜合作框架启动以来，为该地区带来了新的机遇，扩大了对中国及其他地区的出口市场。”

　　美方在加强对相关国家的投资与援助同时，攻击“一带一路”倡议下中国与包括柬埔寨在内的东盟国家合作。美国驻柬埔寨大使馆称，“必须坦诚面对我们所面临的挑战，包括来自中国的挑战，该挑战日益威胁湄公河的自然环境和经济自主权……。我们还担心与基础设施相关的债务以及中国国企的掠夺性和不透明的商业行为。同样令人关注的是人口、毒品和野生动植物的贩运热潮，其中大部分来自与中国有关的组织、公司和经济特区”。美日等国还指责中国投资和援助不透明，缺乏环境保护意识，隐含着债务陷阱，以及利用其在湄公河上游的地位来控制下游国家的供水问题，等等。在美国的话语中，中国投资仅有利于中方。因此，与湄公河的伙伴关系就有了堂而皇之的藉口，即“帮助柬埔寨以及其他湄公河国家摆脱中国的统治”。

　　除此之外，柬埔寨对美国还有特殊的安全利益。911事件后，美国出于反恐需要重新聚焦包括柬埔寨在内的东南亚地区。柬埔寨边境管理薄弱，腐败程度高和执法不力，是与基地组织有联系的东南亚恐怖组织的理想避难所。2003年柬埔寨以涉嫌密谋对美驻柬埔寨使馆开展恐怖袭击为由逮捕了伊斯兰祈祷团四名成员。恐怖主义的威胁加上柬埔寨在人权方面的一些让步，促使布什政府决定加强与柬埔寨的军事关系，在美国军事外援资金支持下提高柬埔寨边境管控和反恐的能力。美国还在驻柬埔寨大使馆驻扎了一小批特种部队。

　　（2）日本维持和提升在柬埔寨影响力的诉求

　　自冷战结束以来，日本从人道主义援助、贸易和投资开始积极与柬埔寨接触，近年对柬埔寨关系转向旨在平衡中国在柬埔寨的地缘政治影响力。在中国提出“一带一路”倡议的同年，日本启动新的经济和地缘政治战略，其中自然有制衡中国在包括柬埔寨在内的东南亚地区影响力的考虑。在日本眼里，中国崛起及其开放的外交和经济政策正逐渐改变东南亚地缘政治格局，是“挑战者”和“搅局者”，为此日本系统性、战略性地提升对柬埔寨和其他东南亚国家的投入。主要举措之一是以“自由开放的印度太平洋”（FOIP）促进东盟互联互通，该计划重点针对从越南岘港到泰国、老挝和缅甸的东西经济走廊，以及从胡志明市通过柬埔寨和老挝南部到达泰国和缅甸西南部港口城市土瓦的南部经济走廊建设，意在对冲‘一带一路’合作下的基础设施投资，“使中国不再是唯一投资者。”日本的基础设施投资重点强调创造就业机会，重视社会和环境影响以及质量问题，这些问题正是西方国家对中国在亚洲及其他地区的基础设施发展援助的核心批评。日本的计划可以视为对中国建设项目存在缺陷的直接攻击。”日本用于升级西哈努克港口设施的援助，把与中国竞争的目的暴露无遗。毕竟西港是中国在柬埔寨投资经贸活动的集中地，“在柬埔寨唯一的深水海港西哈努克城，通过对经济特区、酒店、度假村、公寓、赌场的大规模投资以及中小型零售商店、饭店和其他服务业的经营，中国人在这座城市的存在感极其明显。”

　　以“自由开放的印度太平洋”计划为平台，日本与中国在柬埔寨的竞争领域仍将进一步扩大。“自由开放的印度太平洋”计划还试图以“四方安全对话”为载体，加强“在海上安全，恐怖主义和航行自由方面的印澳美合作”，为美国所谓的南海“航行自由行动”做出贡献。实际上，在“自由开放的印度太平洋”计划的安全目标下，日本于2017年起加强与柬埔寨军事合作。日本海军舰船访问了柬埔寨，日方还向柬埔寨提供维持和平行动的军事援助，而参与维和是柬埔寨参与国际事务的主要形式之一。

　　在平衡中国在柬埔寨影响力方面，日本的做法比美国隐蔽性更强。首先，与美国和欧盟不同，日本采取与中国类似的不干涉其他国家内政的做法。其官方发展援助中并不附加人权龢民主条件，在美国和欧盟对柬埔寨及其领导人实施了各种制裁之时，日本一如既往地保持与柬埔寨关系，这甚至导致人权组织对日本进行了指责。但日本从未停止对柬埔寨的合作计划，其援助亦不要求或施加任何尊重人权或持久民主的条件。其次，日本在给予援助时注意对接柬埔寨政府的国家发展战略，重点关注发展社会和经济基础设施，改善卫生服务，促进农业和农村发展以及人力资源开发等领域。日本将其外国援助直接提供给柬埔寨政府，而美欧的发展援助优先考虑流入民间社会团体。

　　2.价值观的诉求

　　柬埔寨由于其地理位置的特殊性，一直是全球地缘政治竞争的场所。在《巴黎和平协定》签署后的头十年中，日本、美国和欧盟等西方大国向柬埔寨提供了发展援助和优惠贸易地位，并将贸易准入和财政援助与促进民主和人权联系起来，努力在其外交政策目标的范围内影响柬埔寨的国内政治。欧盟把“武器之外的一切”免税政策（EBA）作为在最不发达国家（LDC）推广西式民主价值观和政治制度的一项重要手段。“武器之外的一切”免税政策（EBA）创立于1971年，作为欧盟通用优惠计划的一部分，该计划旨在帮助最不发达国家减少贫困，促进经济发展，同时推广西式民主。该政策于2001年起对柬埔寨适用，允许柬埔寨向欧盟市场出口免税商品。基于欧盟的该项免税政策，柬埔寨形成了以服装业为基础的出口导向型经济。服装制造业为大约750,000名工人提供直接就业，以及成千上万的间接就业。欧盟已成为柬埔寨最大的出口目的地，占柬埔寨出口总额的39％，到2019年达到56亿美元，其中大部分为服装和鞋类。

　　欧盟将柬埔寨享受的免税政策与市场准入，与柬埔寨政府对西式人权龢民主的促进和推广相结合，包括集会权，抗议权和政治参与权。作为一个急于摆脱冲突、赤贫和基础设施崩溃的发展中国家，柬埔寨政府的首要任务是促进经济发展和贸易。作为一个依赖某些强大国家的援助和贸易渠道的国家，西方国家提供的免税政策与市场准入能有效地扼制柬埔寨的经济命脉。西方援助国和国际非政府组织的支持和贸易关税优惠政策所设定的条件，使柬埔寨的工会组织数量大幅提高。工会组织成为柬埔寨政治斗争的工具，工会以要求提高工资为由参加罢工和示威游行给洪森政府施压。例如，从2011年到2012年，工厂级别的罢工增加了225％。工会组织在选举中支持沈良西党（SRP）及其后任者救国党，成为重要政治角色。工会参与柬埔寨政治角逐，在2013年全国大选中体现得淋漓尽致。2013年大选后，工会阻止工人正常工作，甚至暴力强迫工人罢工，企图制造混乱，给人民党施压。柬埔寨因此依法加强对工会和政党的管理，救国党领导人根索卡2017年因叛国罪被捕，最高法院裁定解散该党。欧盟以柬埔寨政府对民间社会和反对党实施系统镇压为由发起制裁。这项制裁将影响柬埔寨对欧盟出口总额的20％。欧盟表示如果柬埔寨人权龢民主状况改善，可取消制裁。柬埔寨政府则认为欧盟的制裁是对柬埔寨“独立，主权与和平”的威胁，表示将坚决扺制。尽管对柬埔寨实施了部分贸易制裁，但欧盟仍在公共卫生和经济稳定等其他领域与柬埔寨政府保持接触。例如，欧盟及其成员国向柬埔寨提供了5.03亿美元的贷款和捐赠，以缓解新冠疫情带来的社会经济影响。

　　第三节　国际环境影响下的柬埔寨政局

　　一个国家的政治进程本质上是由该国历史、政治、经济及力量对比等因素决定的。就柬埔寨而言，其近现代史还与复杂的全球地缘政治紧密交织，有西方学者甚至夸张地认为“1965年至1993年之间的柬埔寨历史，即使不是更远的地方，也是从河内、华盛顿和北京等遥远的东方城市精心策划的。”1993年以来的柬埔寨政治同样离不开全球地缘政治特别是大国博弈因素。美国及其西方盟友在柬埔寨的主要利益诉求是地缘政治利益，即维护美国主导的世界霸权地位，其主要手段是通过在柬埔寨推广西式民主和政治制度。而中国的担忧是西方霸权国在中国经略周边形成反华包围圈。中美两国的安全困境由此产生，柬埔寨成为大国博弈的重要阵地。本节主要梳理柬埔寨政局演进过程，从中窥探其与西方国家及中国合作关系的此消彼长。

　　一、柬埔寨的民主转型

　　1.《巴黎和平协定》与柬埔寨冲突的和解

　　从1979年至1991年，柬埔寨是超级大国代理人战争的据点之一。1975年越南战争结束后，越南试图侵占中南半岛，引起中国警惕。由于苏越关系的亲近，中南半岛落入越南之手最终可能使苏联实现从多个方面包围中国。本·奇南认为这是中国给予对越南抱有根深蒂固的不信任及民族主义雠恨心理的红色高棉援助的原因。1977年初，红色高棉向越南领土发起最大规模的进攻。越南政府则与苏联及华沙公约国家谈判达成协议并准备全面入侵柬埔寨，试图在金边建立一个亲河内的政府。在越南的主导下，亲越势力成立柬埔寨国家解放阵线。越南入侵柬埔寨更多地基于自身的利益，而非所谓的将柬埔寨从红色高棉残暴统治下解放出来。1979年1月越南控制金边并扶持建立新政权——柬埔寨人民共和国。约二十万越军进驻柬埔寨，有数百名越南“顾问”主持柬埔寨的重建工作。西方则对柬埔寨人民共和国进行经济制裁，红色高棉和其他扺抗组织的武装扺抗也未消失。

　　红色高棉被迫退至柬泰边境丛林，继续开展抗争。1982年，东盟、美国、法国和英国扶持创建了由西哈努克国王领导的以国家合作、独立、中立及和平为宗旨的柬埔寨统一战线和以宋双为首的高棉人民民族解放阵线。同年，在中美和东盟支持下，上述三个扺抗运动合作成立名为“民主柬埔寨联合政府”的三党联合流亡政府，主席为西哈努克。柬埔寨冲突像冷战时期其他发展中国家的冲突一样，“由于泰越历史矛盾和中越对立，再加上中苏和苏美之间的大国竞争而变得国际化”。这种有深刻的国际背景的冲突持续十余年，柬埔寨内战双方势均力敌，僵持不下。越南和柬埔寨人民共和国的军队虽有能力控制柬埔寨的大部分地区，但无法消灭在各地开展游击战的扺抗势力。

　　两个因素为柬埔寨冲突的和平谈判进程铺平了道路。首先是长期的战争消耗显着削弱各方实力，促使其接受政治解决办法。更重要的是随着冷战走向尾声，全球地缘政治发生了转变。柬埔寨问题成为影响东南亚地区和平稳定的重大问题，实现和平既是柬埔寨人民的期盼也是国际社会的一致愿望。国际社会为此付出巨大努力，包括原来利用柬埔寨不同派别进行“代理人战争”的各大国也推动寻求和解之道。1987年西哈努克和洪森在法国巴黎的会谈为柬埔寨交战派别的后续会议铺平了道路。1991年各方在巴黎签署《全面解决柬埔寨政治问题的协议》，即《巴黎和平协定》。四个柬埔寨派系及当时的东盟成员国，以及包括联合国安全理事会常任理事国和越南、老挝等在内的其他十九个国家签署和平条约，标志着持续二十年的柬埔寨内战结束。

　　《巴黎和平协定》授权联合国成立柬埔寨过渡时期权力机构并于1992年至1993年接管柬埔寨。这一时期，联合国往柬埔寨共派遣2.2万名文职和军事人员，并提供20多亿美元的经费支持。中国参与联合国在柬埔寨的维和行动，向柬埔寨派出400人的工程队。

　　2.1993年大选及“双首相”权力架构的形成

　　1993年大选是柬埔寨1981年以来的首场国民议会选举。《巴黎和平协定》的核心思想是在柬埔寨推动建立多元基础上的自由民主体制。在选举法规不完善背景下，1993年宪法及上述协议确立了本次选举的基本规则。例如规定年满18岁的柬埔寨公民有投票资格，25岁以上可成为候选人，选举应公平公正，等等。为了确保选举公正，联合国还派出1100名观察员。

　　柬埔寨选民的政治参与热情极高。据统计，合格选民中有95％进行了选民登记，其中的90％投了票。柬埔寨各派别均跃跃欲试，有20个政党符合参选资格，但总的来说选举是两大政党之间的角力，只有4个政党得以在国民议会中占据一席之地。如表2-1所示，奉辛比克党获总票数的45.5％，人民党得票率38.2％，获51个席位；其余政党得票极少，如宋双以高棉人民民族解放阵线为基础创立的佛教自由民主党支持率排名第三，得票仅3.8％，与前两名相差甚远。

　　本次大选的意义在于确认了柬埔寨的宪政制度，将以君主立宪制为基础的多党民主制推进了一大步。但两大党的竞争没有因选票统计结束而消停，得票落后于奉辛比克党的人民党表示拒絶接受选举结果，理由是联柬权力机构制定的“游戏规则”有利于对手。人民党甚至以其军事力量优势施压要求共同执政。为避免柬埔寨再次陷入内战，西哈努克发挥了平衡手的作用，说服拉那烈与洪森共同执政，即拉那烈出任柬埔寨民族团结政府第一首相，而洪森任第二首相。这就是柬埔寨历史上奇特的“双首相”执政权力结构。这种安排显示了洪森及人民党的强势实力。随后在政府权力分配中，第二首相占尽优势，人民党几乎控制了柬埔寨从中央到地方的国家机构。多党自由民主制并没有发挥正常功能，政党在柬埔寨政治生活中的良性互动无从谈起，双方冲突升级到军事层面不可避免。

　　二、混合民主制下的权力博弈（1993-2012）

　　1.洪森执政及柬埔寨对西方压力的应对

　　在名义上的“双首相”结构下，拉那烈对权力被架空的现实感到不满。1996年奉辛比克党以退出联合政府相威胁，要求洪森从国家到地方政府让渡权力。奉辛比克党的两个举动最终促使人民党采取军事反制。一是在政治上，奉辛比克党与高棉民族党（后更名为沈良西党）以及全国统一战线结成同盟。二是在军事上，奉辛比克党代表政府与安隆旺（Along Veng）地区的达莫（Ta Mok）领导的红色高棉部队进行谈判，但被收编的红色高棉部队壮大了奉辛比克党的武装力量。为防止奉辛比克党进一步强大，也为了国家和平统一，洪森亲自到柬泰边境的森林中与红色高棉强硬派进行接触。此时，与红色高棉结盟成为人民党和奉辛比克党增强政治筹码的共同策略。于奉辛比克党而言，红色高棉的支持将大大增强其军事实力；于人民党而言与红色高棉结盟能保证在柬埔寨政坛的优势地位。

　　从表面上看，奉辛比克党与红色高棉谈判的成功打破了力量平衡。实质上，双首相制度的设计具有先天缺陷，必将导致人民党和奉辛比克党的权力对峙。1997年7月，人民党对奉辛比克党发动先发制人的军事袭击。西方国家视之为某种意义上的“军事政变”，斥之破坏了西方国家试图把柬埔寨建成世界民主样板的成就。柬埔寨的政治制度，是美国主导的战后世界秩序的一部分。一些人甚至将洪森此举视为冷战后西方大国在全球民主议程上的挫败。美国等西方国家宣布不承认洪森政府在联合国的地位，并暂缓对柬埔寨的财政援助。

　　面对西方制裁的压力，洪森政府试图从中国获取支持。洪森政府承认“一个中国”政策，取缔台湾在柬埔寨办事处，中柬关系升温。中国政府批评西方国家干涉柬埔寨内政，向柬埔寨提供财政和军事援助，例如1998年中国向洪森政府提供了280万美元的军事援助，次年对柬埔寨援助增加至1830万美元以及2亿美元的无息贷款——这是当时中国最大一笔对外援助。柬埔寨对此给予积极回应，洪森表示：尽管一些国际社会成员尚未清楚瞭解柬埔寨的实际情况，但一些友好国家坚持公正立场，其中中国坚定地坚持和平共处的原则，继续尊重柬埔寨王国的独立和主权，不干涉柬埔寨的内政。洪森有意将外交重心从西方转移到对华合作，但当时中国外交战略以及柬埔寨对西方国家财政援助和贸易合作的依赖使这种转移难以成为现实。西方国家不愿看到华盛顿共识在柬埔寨遭遇失败，美国与东盟、日本以及其他西方国家合作，全力推动联柬权力机构撤出后的第一次多党选举如期举行，并支持拉那烈参选。

　　柬埔寨与西方国家保持长期关系的主要原因是资金需求。自从1993年联合国发起选举以来，柬埔寨严重依赖西方国家和多边国际组织的官方发展援助来重建国家和发展经济。1997年，柬埔寨接受的外国援助高达2.3亿美元，约占其政府预算的40％。此外，西方国家还援助了2.2亿美元用于柬埔寨非政府组织和其他项目的发展。从1993年至1997年，海外发展援助约占柬埔寨政府总支出的40％。西方国家的援助附加了政治改革的条件，洪森固然对西式民主持怀疑态度，但他别无选择，只能设法以不影响其对柬埔寨的政治控制为前提进行某些形式的改革。如学者史蒂夫·赫德（Steve Heder）所言，洪森有能力以最低限度的改革措施换取援助国的财政援助，为回应改革要求，洪森“强调了积极立场，并宣誓他领导的新政府对改革持认真态度。”为此，洪森及其领导的柬埔寨人民党采取了以下措施：

　　首先，利用西方援助国的内部分歧推行有选择的改革举措。西方援助国在与柬埔寨政府打交道时缺乏统一协调。法国和日本强调维持柬埔寨和平与政治稳定，并认为洪森是唯一能实现这一目标的的领导人。美国的立场不同，认为需要更换柬埔寨现有的领导人。西方援助国之间缺乏团结，使柬埔寨政府得以选择性地进行民主改革来应对西方国家提出的要求。在社会服务和卫生系统等与政治关联性不大且与民生息息相关的领域，柬埔寨政府进行了改革。西方国家还要求柬埔寨加强法治、打击腐败，并对自然资源的开发利用进行合理治理，但由于可能损害执政利益，柬埔寨政府并未按西方要求推行实质性的改革措施。

　　其次，实行多党民主制但同时设法确保执政地位。西方学者把柬埔寨人民党在历届选举中获胜的原因归结为使用暴力和恐吓手段。有研究称恐吓、监视和暴力是1998年选举前的常见战术，特别是1997年“七月事件”后的政治暴力活动一直持续到1998年选举结束。但是，把人民党的胜利全部归因于对选民的“控制”或“恐吓”显然有失公平。人民党在1998年、2003年和2008年选举中获胜的主要原因可从以下几个方面看：一是反对党内部分裂，实力虚弱；二是洪森是政治强人，和平收编了红色高棉残余部队，使国家避免再次陷入内战之中；三是执政党对社会民生的投入取得成效，例如在农村基础设施项目的投入就获得基层选民普遍好评。正是这些原因的共同作用，促使人民党在以上三次大选中获胜。

　　2.党派力量消长

　　1994年后，奉辛比克党陷入分裂状态。“奉辛比克党主席拉那烈王子并没有扮演好一个党派领导者角色，也没有为国家和其政党规划奋斗愿景和目标。他对权力的表象感到满意，不愿为实质而战。”这引起了沈良西和根索卡等人的不满。沈良西从1993年至1994年担任柬埔寨经济和财政部长，也曾是柬埔寨人民党-奉辛比克党联合执政时期对政府内部腐败问题的激烈批评者。拉那烈王子没有与沈良西合作应对官员腐败问题，反而罢免了后者的财经部长职位并将其驱逐出奉辛比克党和国民议会。沈良西随后自立门户，创建新党——高棉民族党（后来改名为沈良西党）。奉辛比克党的重要人物莫淑华加入沈良西党。根索卡也退出奉辛比克党，创建非政府组织-柬埔寨人权中心。反对党派势力就此分裂。反对党阵营的党际联盟是临时性的，目的是为了逼迫执政党让步而非建立长期的团结合作反对柬埔寨人民党的统治。例如，在2003年选举后奉辛比克党和沈良西党组成民主联盟，目的是组织策划抗议选举违规活动并扺制组建国民议会。但是，奉辛比克党主席拉那烈不久就背弃政治同盟，像前几届选举一样加入了洪森的联合政府。该联盟如昙花一现，自然起不到动员民众的作用。2004年，国际共和研究所的一项调查显示，有49％的受访者表示“从未听说过”民主联盟，而其余大部分民众对该联盟的评价极低。

　　经历大选考验的执政党则更加重视广大农村选民的支持。柬埔寨人民党为巩固与农村选民的联系组建政党工作组（Party Working Group），成员来自中央政府、政党机构以及国家和省级企业。政党工作组与国家机构之间是并行运作的关系，能为地方建设提供资源。由于柬埔寨人民党能调动党内官员和商业大亨的私人资源，大多数社区认为政党工作组比当地政府能更有效地促进当地发展。例如修建农村公路，挖井以及赈济救灾时，政党工作组比当地政府行动更加迅速。政党工作组提供的发展资金定期、及时地送达当地社区。在某些地方，人民党的工作组筹集的资金大于国家提供的资金。简而言之，鉴于地方政府的资源有限，政党工作组的工作成效更加显着。这也使地方政府的工作面临严峻挑战。从某种意义上来说，人民党突显了其政党的资源优势和组织动员能力，但也从侧面暴露出人民党执政下的政府治理能力较弱，以及国家财政预算不足等缺陷。此外，政党工作组的经费来源通常是党内个人或商业大亨，为了胜选，这些个人常自掏腰包为其负责的选区修路、修桥及修建学校等。有些选区，一次大选可能需要花费几百万美元来确保选票。这样的做法，确实取悦了其所在选区的选民，但代价是可能导致其他的垄断和腐败，从而引起民间更大的不满。但目前，这种“恶循环”很难被打破。

　　从短期来看，柬埔寨人民党的这种“赞助政治”显然受到了许多选民的欢迎。2003年亚洲基金会调查称“大多数柬埔寨人还没有感到民主选举赋予的真谛。柬埔寨人对选举的态度与政治的恩庇主义模式相对应，他们认为选举的作用是从政党中挑选出能满足他们需求的赞助者。”近三分之二的受访者表示，他们基于政党提供道路、学校、池塘和灌溉等物质资源的能力而投票，“政党提供物质资源的能力是影响他们投票的主要原因之一”。此外，基于“最高平均数”（d'Hondt）的大选议席分配方式有利于柬埔寨人民党，柬埔寨人民党获得多数票，并在1998年、2003年和2008年的选举中获得了比例大的国民议会席位。

　　综上，反对派阵营分裂、人民党的策略和席位分配方式等因素决定了人民党在选举中的优势地位。有学者认为在实力占优条件下，人民党允许在柬埔寨出现一些民主因素，选举威权主义体制允许多党竞争，但选举设计明显有利于大党。西方国家提供的财政援助和优惠贸易地位为柬埔寨国家建设所急需，受到后者欢迎。柬埔寨执政党因此有意与外国援助者保持良好关系。但是，西方国家对反对党的支持限制了这种关系的深度，并促使柬埔寨利用中国来对冲西方。中国综合实力的增长，使得“北京在与华盛顿打交道方面也变得更有力量，从而增加对发展中国家的吸引力。这些发展中国家经常需要寻找大国力量特别是来自亚洲的大国来平衡对美关系。”

　　三、2013年后的政治形势

　　1.救国党的影响力增长及其原因

　　人民党在2008年全国大选和2012年地方选举中取得压倒性胜利。一些学者由此得出结论，认为柬埔寨已经处于优势政党选举专制主义状态——人民党在任何选举中获得絶大多数选票。如上文所述，这源于人民党执政地位带来的资源优势。反对派领导人沈良西则多次被抨击煽动社会分裂和散布虚假消息，多次被柬埔寨法院指控诽谤罪。沈良西流亡海外，其所谓的政治抱负也就难以施展。2012年以前人民党获胜确与反对派阵营缺少凝聚力有关，但随着形势的发展，反对党的影响力渐增。如果说过去反对党之间的联盟摇摆不定，昙花一现，2012年沈良西党和人权党合并成立的柬埔寨救国党对人民党构成了一定威胁。众所周知，人权党是根索卡在2000年初期担任柬埔寨人权中心主席时建立起来的。沈良西党则由沈良西通过政治动员对生活条件和社会不公平感到不满的小店主、工人和出租车司机等城市居民而建立。两党合并扩大了救国党的基本盘，人民党无论在城市还是农村地区的支持率都有所下降。

　　除了人民党的执政能力不足这一客观因素外，这一时期救国党影响力增长的主要原因有以下四个方面：

　　首先是柬埔寨人口结构的变化。上世纪之交以来柬埔寨出现了“青年潮”，其人口中50%在22岁以下，同时24-26岁和34-36岁人口数量据各年龄段之首。年轻一代与长年固守一隅的父辈不同，他们的地域流动性强且热衷于社交媒体，对政治和社会问题高度敏感。据统计2003年，有350万年龄在18至30岁之间的青年选民登记。2014年对柬埔寨脸书（Facebook）的年轻用户的一项调查显示56.19％的受访者表示对参与政治有很大兴趣，39.05％表示有一定的政治兴趣，仅4.76％兴趣不大，无人声称完全对政治不感兴趣。年轻人群天性求新求变，有反建制心态，救国党利用了这一点。

　　其次是工业化导致的人口迁徙及工会影响力增加。许多柬埔寨人为就业和寻求发展机会而从农村到城市，年轻人群是其中主体。他们逃离农村的原因多样，有的是为繁华、自由的生活环境所诱惑，有的是因为战乱而失去可耕地资源，还有部分人因病、因贫出售土地后不得不前往城市谋生。这些劳动力大量进入了劳动密集型产业特别是服装制造业。柬埔寨在1993年后获美国和欧盟市场的优先准入权和出口配额，服装制造业呈指数级增长，其吸纳的劳动力从1995年的18,000人增长到2017年的750,000多人。由于“全球更好工厂”（Global Better Factories）计划以及西方贸易优惠所附加的人权及工会等条件，柬埔寨制衣业的工会组织迅速壮大，而许多工会实际上与声称改善工人权益的反对党站在了一起。

　　第三是信息通讯技术的发展和西方媒体的强势存在。“高棉语输入法”的发明以及智能手机的普及使用，使柬埔寨的互联网用户数量呈指数级增长。随着互联网的普及，使用互联网看新闻的柬埔寨人比例超过了看电视和收听广播的人数。2016年，脸书等互联网媒体平台成为“柬埔寨人最重要的信息来源”。脸书用户占柬埔寨总人口比例从2013年的16%增加到2014年的23%，并从2015年的34%增加至2016年48%。其中35%的脸书用户认为通过这一平台可快捷地获取、传播真实资讯。把诸如腐败、非法伐木和捕鱼等敏感问题在脸书上分享，能将信息迅速在全国范围内进行传播。信息获取的增加使人们对裙带权贵阶层和社会不公正现象反响强烈。柬埔寨社交媒体网络的普及将一些本地化的问题上升至国家层面，催生了更广泛的社会意识和政治变革运动。研究发现，至少有80％的柬埔寨青少年活跃于“网络政治”活动，即在线共享和讨论所谓的选举作弊、腐败、裙带关系、社会不公、土地掠夺、公民权利和政治自由受限以及自然资源滥用和非法移民问题（尤其是越南）。美国之音高棉频道（VOA-Kmher）、亚洲自由高棉电台（Radio Free Asia-Khmer）、《柬埔寨日报》和《金边邮报》等独立媒体的头版头条新闻总是能引起柬埔寨民众的关注和热议。

　　第四是救国党针对选民群体采取了针对性的宣传策略。救国党的竞选口号和施政纲领简单而具体，声称致力于帮助民众享有更好的医疗保健、更优的工资福利、更低的化肥和汽油等商品价格,许多选民为其所吸引。显然，这些施政纲领能否落实存在巨大疑问，但只要能利用社会不满争取选票，救国党的目的就达到了。当被问及将如何筹集这些资金来实现上述纲领的支出时，救国党回应称拟通过遏制腐败来增加国家财政收入，毕竟柬埔寨每年因为腐败造成的损失约5亿美元，这句话又引起了选民的强烈反响。反对党还利用了柬埔寨人对越南的雠恨。当前在柬埔寨生活和工作的越南人约有770,000人,占柬埔寨1650万总人口的4.6％。越南人是柬埔寨的第二大民族，仅次于高棉族。救国党一是承诺进行移民改革，遏制所谓的大批非法越南人涌进国内，这种反越南宣传赢得部分柬埔寨民众的好感。反对党还将越南移民问题与越来越多的抢地事件联系起来。长期以来，柬埔寨权贵和商人以及外国人常常是在军队和警察的协助下从农民和城市穷人手中大批征用土地。统计数据显示，过去的15年内约45％的柬埔寨土地已出租给私人投资者。此外，1993年至2014年5月，柬埔寨政府为82家外资企业提供了政策优惠，其中34家越资公司拥有约253,623公顷的土地特许权，在外资公司中占比最高。救国党利用公众对越南移民的担忧及对政府以经济特许权形式向越南租售土地的不满，大肆宣扬失去土地的农民流离失所的惨状，撬动人民党的基本盘。

　　反观人民党，其主要竞选口号和施政纲领是维护国家和平稳定，突出自身在推动柬埔寨从红色高棉统治下解放的作用并承诺加强基础设施建设、促进经济更快增长。这一竞选宣传有两个短板。一是自21世纪以来柬埔寨确实经历了持续的经济增长，但是社会不公、腐败、不平等、裙带关系和雨林滥伐问题同样突出，人民党并没有回应公众对这些问题的关切，也尚未有效改善这些突出的社会问题。二是与摆脱红色高棉暴政相关的竞选语言对年轻选民没有吸引力。这些年轻选民中大多数人没有像其父辈一样亲身经历过红色高棉统治下的艰难岁月，对人民党所宣扬的红色高棉政权的暴行无法感同身受。不仅城市选民，乡村民众的政治态度在此过程中也发生了对人民党不利的变化。尽管柬埔寨农民仍然倾向于保持谨慎，但许多人的立场变得更加游移，显示出对改变现状的渴望。如前文所述，此前选举中一些选民接受人民党的“礼物”并将票投给该党。但是，2013年选举时不少人尽管照样收受人民党发放的物品，却把票投给了反对党。亚洲基金会对此的解释是“几乎所有柬埔寨人（98％）都觉得接受某个政党派发的钱物没有太大问题，这不妨碍他们把选票投向自己真正喜欢的政党。”

　　因此，当年一项调查的结果显示，仅6.67％受访者明确表示自己是人民党的支持者，而55.24％的受访者表示是救国党的支持者，还有部分受访者未明确支持对象。这一结果未必能代表柬埔寨所有青年，但可在一定程度上管窥出青年人群的政治取向。凯恩（Kheang Un）教授通过对参与者以年轻人为主的竞选集会的长期跟踪与观察，也得出相似结论。

　　2.2013年大选之后的形势发展

　　（1）政党博弈

　　2013年，柬埔寨再次举行全国议会选举。救国党赢得的席位数（55个）大幅增加，人民党席位则由之前占絶对优势的92个减少至68个。即便如此，人民党还被指责在选举中大规模舞弊。有统计称，总计660万张选票中的100万张选票有违规问题。救国党以此为由组织大规模抗议活动并扺制组建国民议会，呼吁对选举的违规行为进行国际调查，要求重新选举，首都金边的经济社会陷入停摆状态。在长达一年的对峙中，人民党做出了一些让步，包括对全国选举委员会进行改革且允许救国党和非政府组织代表加入该委员会，同意由救国党人担任国民议会副主席和一些委员会的领导职务。

　　支持率的下滑引起人民党警惕，政府继而相应调整政策以期赢得民心。政府预算中用于医疗保健和教育卫生等民生方面的开支逐年增加。人民党还部分采纳救国党的主张，给政府雇员、工人和军人加薪。在农村地区，人民党加强以赠予生活物品为主要手段的亲民政策，农民在分娩、丧葬和婚礼等人生的重大节点或遭遇意外急需援助时，当地党支部大多会适时派发一些礼物或金钱以示关怀。这些举措的效果实际上很难评估。柬埔寨人的生活水平随着过去二十年的经济增长而提升，人民党派发的小礼物价值不高。另一方面，针对农村居民的“小恩小惠”式资助受到质疑。

　　2017年，柬埔寨举行了第四次地方选举，这是2018年全国大选的“预演”和晴雨表。这次选举再次表明救国党影响力的提升和人民党面临的危机，前者所获议席增加到482个，人民党的议席数相应萎缩至1163个。救国党不仅总得票率（46％）相比2012年（32％）有大幅提升，而且在农村地区的支持率有较大增长，显见人民党多年苦心维持的农村票仓正被蚕食。有学者认为，由于其他反对党派别的式微，柬埔寨政党政治实际上已成为人民党和救国党的两党制，未来的选举将是两党直接的一对一对决，救国党对人民党执政地位的威胁是现实的。

　　然而形势很快发生了戏剧性的变化。柬埔寨国民议会对《政党和选举法》进行了修正，赋予法院更大的权力解散任何“有违法行为”的政党，且禁止有犯罪前科者担任政党领导人，并改变了议会席位的分配机制。2017年10月，救国党主席根索卡因与美国政府勾结，企图在柬策动“颜色革命”推翻政府而被捕。一个月后，最高法院以叛国罪为由解散救国党。同样基于上述法律，救国党在国会的席位在各党中重新分配，该党118名成员被禁止未来五年内从政。尽管如此，2018年8月大选时的竞争仍然激烈。反对派发起“清白指头”运动，呼吁选民扺制投票，柬埔寨国家选举委员会则针锋相对地指出扺制投票是犯罪行为。人民党为胜选动员了全部力量。例如，柬埔寨人民党将村民分成小组，指派一名受执政党信任的地方领导人担任组长。这些地方领导人协助收集村民指纹，鼓励村民拥护和支持柬埔寨人民党，甚至将村民带至投票地点并监督村民投票。“严防死守”的策略旨在防止村民被其他政党的宣传信息所干扰，影响选票走向。笔者访谈的一位柬埔寨公安系统人士则表示，“柬埔寨选举竞争非常激烈，执政党出此下策实属无奈之举。因为反对党的造势宣传无孔不入，收买村民的手段也层出不穷。”

　　选举的结果是人民党拿下国民议会全数125个议席，柬埔寨政治的历史就此翻页续写。关于反对党的存在和影响，凯恩教授认为“反对党的存在将推动执政党为赢取选票而努力改善民生。若非如此，人民党的这种改变不会自然而然地发生。但是反对党又不能强大到足以推翻执政党的程度，这会使国家再次陷入动荡，柬埔寨人民再也无法承受战争摧残。”凯恩教授的这种想法，应该能代表柬埔寨一部分知识分子的观点，他们的想法无非是想在当前体制下谋求更体面一点的生活而已。

　　（2）国际社会的反应

　　国际社会对柬埔寨2013年选举以及此后政局体现出截然不同的态度。

　　2013年选举时，西方国家不断向洪森政府施压，以制裁为威胁要求解决选举冲突，实际上是为反对派站台。中国政府对选举结果给予认可。中国外交部长王毅于2013年8月访问柬埔寨，他明确指出：“中柬关系最重要的特征就是相互理解、相互信任、相互支持，在关键时刻尤其如此，我这次专程来访，就是要弘扬这一好传统。作为柬埔寨的好朋友，我们希望并相信柬各政党能以国家稳定团结和人民利益为重，协商解决分歧，尽快启动新一届国会和政府。”王毅此访的目的显而易见，即表明“中国将坚定地支持柬埔寨，防止其他外国势力搞乱柬埔寨形势。”也将对周边国家稳定产生积极作用。针对柬埔寨政府逮捕根索卡及解散救国党，美国和欧盟指责柬埔寨政府破坏民主，并要求无条件释放根索卡。2018年选举后，联合国就柬埔寨人权状况发表报告称因主要政党被禁参与，柬埔寨选举“不可能是真正的选举”。美国认为选举“既不自由也不公平，未能代表柬埔寨人民的意愿”，是“有缺陷的选举，排除了该国的主要反对党，是柬埔寨宪法所规定的民主制度的最重大挫折”。

　　2015年柬埔寨出台《协会与非政府组织管理法》（LANGO）加强对非政府组织和社团的管理。对此，西方国家反应激烈。该法是柬埔寨政府最具标志性的旨在加强社会管理、稳定政局的措施，其中对非政府组织的成立和活动进行严格限制，例如该法第2章第8条强制所有非政府组织在柬埔寨进行注册，而柬埔寨政府有权否决某些组织的注册申请，“如非政府组织危害安全、稳定和公共秩序，或危害国家安全、民族团结，损害文化、传统和良俗，内政部有权拒絶其注册请求。”该法第5章第24条规定：“国内组织、外国非政府组织或外国协会应对柬埔寨王国政党保持中立地位。”第5章第25条要求国内协会或非政府组织应在次年2月底之前提交其活动报告和年度财务报告副本；相关组织若收取外部捐助，需要在30天内将项目合作书、财务捐赠协议等文件副本提交内政部备案。

　　西方国家政府以及一些国际非政府组织认为相关条款损害非政府组织的自由结社权，会对柬埔寨非政府组织产生长远负面影响。欧洲议会敦促柬埔寨政府认识公民社会、工会和政治反对派在促进柬埔寨总体经济和政治发展中发挥的合法、有益作用，呼吁柬埔寨当局停止《协会与非政府组织管理法》、工会法案和网络犯罪法案，直到有关利益方，特别是非政府组织、国际非政府组织、协会和工会的利益相关者有机会真正地参与协商、辩论。欧盟还呼吁欧洲委员会与柬埔寨政府交涉，敦促后者考虑法案可能对欧盟与柬埔寨双边关系产生的负面影响。美国也对柬埔寨《协会与非政府组织管理法》的通过表示关切。美国国务院副助理国务卿斯科特·布斯比（Scott Busby）在访问柬埔寨时说，“担心此项法律对非政府组织形成限制或负担，使它们难以甚至无法开展重要工作”，批评“这项法律对柬埔寨独立公民社会的存在构成了真正的威胁。它使政府可以全权关闭或定罪他们不喜欢的任何团体。”美国驻柬埔寨大使威廉·托德（William Todd）警告称，该法可能拉低柬埔寨的国际声誉，影响美国投资流入。他表示“柬埔寨《协会与非政府组织管理法》的通过，以及正在讨论的网络犯罪法和工会法案都将严重影响柬埔寨的形象。柬埔寨政府在考虑下一步行动时，要意识到全世界都在关注着。”

　　2018年柬埔寨大选后，欧盟迅速启动针对柬埔寨侵犯人权和破坏民主的行为开展调查，继而实施贸易制裁，部分取消了柬埔寨之前享受的EBA免关税优惠政策。美国也中止给予柬埔寨的普惠制贸易优惠并开始贸易制裁。美国政府将许多柬埔寨高级官员纳入“特别指定国民和禁止人员名单（SDN）”。

　　事实上，西方国家忽视略了柬埔寨对霸权国及其盟国强加的与其国家不兼容的经济和政治模式相当不满。欧盟和美国希望在柬埔寨实行西式民主和人权；但后者认为，西式民主和人权与柬埔寨目前的经济、政治发展和文化水平不符。美国和欧盟及其代理人——国际非政府组织，也支持柬埔寨本国的非政府组织和反对党，以推动政权更迭。对于柬埔寨政府而言，美国、欧洲和国际非政府组织的目标是先破坏并进而最终推翻洪森首相的统治。此外，自冷战结束以来，西方世界提出了新自由主义模式。西方国家认为这不仅有效促进了人权与民主在世界范围的推广，还促进了经济增长。美国认真地将其意识形态和政治制度模式强加于发展中国家。这种“一刀切”的政策忽略了柬埔寨等发展中国家国家的文化、历史和经济发展水平的差异。因此，华盛顿共识提出数十年，并向非洲国家注入超过一万亿美元的援助之后，并未有效解决当地的贫困问题，也无法促进当地经济高效发展，甚至连政权稳定都无法保证。关于西方发展援助模式，经济学家丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）断言：“援助已使贫困人口变得更贫穷，经济发展更加缓慢……这是问题的一部分，实际上，援助本身就是问题所在。”此外，就经济发展而言，现有的霸权国及其盟友对柬埔寨的援助尽管很重要，但既不够充分，也不符合柬埔寨政府的发展目标。当前，柬埔寨政府需要大规模的基础设施建设，助力经济转型和实现经济持续增长。而美国和欧盟则提供了以项目为基础的小规模发展，并主要援助推广西方民主和人权项目。这种供需不匹配必然导致双方关系的不协调，也决定了美国与柬埔寨的关系深度受限。

　　中柬关系则反向而行，双方交往进一步密切。习近平主席于2016年对柬埔寨进行国事访问。中国对柬埔寨的投资、援助和贸易不断增长。值得一提的是，中柬大米进出口贸易迈上新台阶，非常有助于洪森政府减轻压力。2000年以来，柬埔寨稻米产量和出口额显着增长，但近年面临着越南、泰国和缅甸的竞争以及全球市场上稻米供过于求的严峻挑战。全球大米价格和需求下降使许多柬埔寨农民损失惨重，甚至负债累累。习近平主席访问柬埔寨时双方签署贸易协定，中方同意将从柬埔寨的大米进口量从目前的每年10万吨增加到20万吨。2019年，欧盟对柬埔寨加税之际，中国提高柬埔寨出口中国大米配额至40万吨。这项协议一定程度上解了洪森政府的燃眉之急。这也是中方支持柬埔寨农业发展、保持经济增长的有力举措。此外，中柬军事关系得到加强，双方签订一系列协议，多次举行“金龙”联合军事演习。