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郑永年：中国的地方行政改革何去何从？

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30

一些大的市，包括目前的计划单列市，可以升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其它所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要属于省（或者直辖市）直接管理。 　　1994年分税制以后，中国大部分乡镇政府经济和财政上处于破产状态。这个问题也必须面对。在西部人口稀少的地方，乡级政权就没有必要存在。人口少，贫穷，一个五脏俱全的乡镇政府是不可持续的。而在东部发达地区，一些乡镇无论从人数和经济规模来说相当庞大，它们就可以继续存在。不过，它们也没有必要五脏俱全，而是作为县级政府的派出机构就可以了。 　　地方行政改革的主要目的，就是缩短中央和一线政府的距离，中央（或者代表中央的省）直接管理市、县级干部。这样做有很多优势。第一，有利于提高政策制定和执行的效率。第二，有利于行政的扁平化，市和县属于同一行政级别，减少政权内部的权力“掠夺”。第三，对中央政权来说，有利于收集社会意见或者社会对政府的反馈；对社会来说，有利于对政策执行的监督。第四，有利于城乡的统筹和整合。现在城乡分割得非常严重，由省政府直接管理县和市，对县市进行协调，非常有助于整合。 　　 　　很显然，这样的行政改革不仅仅是行政管理学意义上的，而是政治学意义上的。中央和一线政府行政距离的缩短，也意味着政府和社会之间的距离的缩短。没有社会基础，任何政权难以生存。而社会基础必须体现在制度设计上。人们一直在强调政权的社会基础问题，但忽视了制度设计。现行的中央地方关系的制度设计，有效地隔离了中央政权和社会的关系，有效地削弱了政权的社会基础，如果不加以改革，中央权力的社会性就难以得到确立。而和地方一线政府行为相关的、越来越甚的社会问题，表明这个制度已经到了不可不改革的时候了。 　　作者为新加坡国大东亚所所长

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