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郑永年：中国动车事故的制度反思

http://www.CRNTT.com   2011-08-09 11:52:32

“一把手”专制导致腐败 　　其次是国有部门的开放性问题。这也是体制问题。很多年来，国有企业在垄断性在增加的同时，其封闭性也越来越甚。封闭性在国有部门是个普遍现象，但铁道部尤其如此。这次事件发生之后，人们遽然发现铁道系统的内部利益链条。干部官员大都从内部产生，利益在内部分配。这个庞大的利益网的存在有效阻止了人才的流通，尤其是外面的人才进不了这个系统。一旦这个系统形成了自我再生产的机制，什么样的问题都会发生。同时，这个庞大的利益网络使得其有巨大的能力抵御外在的压力。很显然，不仅是铁道部门，在很多国有部门领域，执政者面临着“过大而不能倒”的困境。封闭而庞大的既得利益，往往可以挟持国家政权。 　　其三是中国行政体制中的“一把手”问题。在中国，越高层，党内民主的程度就越高。因为高层实行集体领导，任何一个领导人都难以进行“个人专制”。但到了部门和地方各级政府，情况就不同了。在这里，党内民主还是一个陌生词。“一把手专制”现象仍然普遍存在。“一把手”专制导致一把手腐败，这已经是中国政治的铁律。并且腐败不仅仅是“一把手”个人的事情，而且往往是几个人甚至是集体性腐败。从经验现象看，“一把手”可以在短短几年时间内，通过任命官员等方式形成一个利益网络。很容易理解，“一把手”所任命的官员也往往卷入“一把手”的腐败之中。这些年来，铁道部在这方面表现得淋漓尽致。 　　其四是人事管理体制问题。这涉及到中国总体行政甚至政治体制问题。中国不仅党政不分，而且政治和行政也不分。在发展比较完善的国家，政治官员和公务员体制是两种不同并且是分离的体制，就是说政治官员和公务员的产生办法不同。像部长等政治官员是政治任命的，而公务员则是不受政治的影响，就是平常所说的公务员中立制度。公务员中立的制度，主要是保障体系运作的连续和稳定性，不受政治官员的变化的影响。但是中国政治官员和公务员不分，不存在公务员中立的制度。这就产生了一个严重的问题：一旦当政治官员（往往是“一把手”）出了问题，就会立刻影响到整个体系的运作。因为“一把手”在建立这个体系过程中扮演了主要的角色，一旦“一把手”出了问题，其所建立起来的体系就要进行大量的人事变动，这必然导致精神涣散，人心惶惶，很多人都等待着自己会被如何处置。同时，新调入岗位的人往往缺少行政经验，不能马上学会驾驭体制的运作。人员大量不够也往往是这个过程的一部分。这就出现了一个巨大的管理鸿沟。这方面，这次铁道部也表现得非常明显。很多事情的发生和“一把手”下台之后各方面管理层的变化有关联。 　　其五，事件也在一定程度上体现了党政不分所造成的政治责任不明确的弊端。严格说来，中国很难形成一个有效的政治责任制度。无论是总统制还是内阁制，都是政治责任制度，总统或者总理可以要其所任命的官员担负政治责任，也必须为各种发生的事情担负最终的责任。但中国不可能。中国并没有内阁制度。在国务院系统，总理没有权力任命部长，也没有权力来解雇部长。很简单，因为部长的任命是党的事情，是党选拔部长，而总理只有接受。表现在铁道部，尽管这些年来出了那么多的问题，但总理并没有权力来任免部长。这就使得问题一而再、再而三地拖下去，造成最后的恶果。而任何一位部长的变动，似乎要通过非常复杂的政治运作来进行。这就导致了中国的制度表面上高度集中，但没有任何行政效率，更不能形成政治责任制度。

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