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中国：谁来“南巡”？

http://www.CRNTT.com   2012-01-21 09:50:22

权力集中却被利益部门把持 　　不过，中央集权不见得表示领导层有权力。在很大程度上，90年代以来围绕着“国家能力”建立的集权体制，主要是加强了国家代理人（行政官僚）的集体行政权力，政治上反而削弱了党中央的领导权。也就是说，中央的实际权力，大多分散于各个官僚机构和部门，而不是在最高决策部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益，因此有了长足的成长，它们往往各自为政，不听号令。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使最高决策层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。 　　在这样的情况下，顶层设计的重要性不言而喻。从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的国家制度，是在没有强势领导人权力运作下得以确立的。 　　但是，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。一旦忽视地方和社会力量，任何形式的顶层设计会是空中楼阁。顶层设计要成功，还必须依靠地方和社会的力量。 　　首先就要从中央地方关系中寻找。中国的改革往往首先从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国的。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，涌现出各种不同的模式。在很大程度上，地方领导人最具有改革动力。目前中国存在的地方发展模式，大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，他们了解社会，也并不缺失解决问题的思路和方法。 　　再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。 　　地方发展模式的竞争是好现象。无论是重庆还是广东，地方根据自己的特点，确立了自己的发展或者社会管理模式。最近广东的发展，包括乌坎事件的顺利解决、向社会分权、培养公民社会等表明，如果能够充分授权于地方，地方政府有能力在多方面进行创新。但是，必须注意到，尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似80年代那样惠及全国的效果。在80年代，地方改革呈现两个显着的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平，往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像上述被认为是成功的地方改革，也仅仅限于地方，没有扩散效应。 　　为什么会这样？这里其实也是一个顶层设计问题。在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供政治保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其它地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。对执政党来说，现在的问题在于如何动员地方改革的动力。这一问题的解决，取决于高层的顶层设计。高层对地方的改革如果没有共识，那么就很难出现中央和地方配合的顶层设计，而互相否决的局面还会继续存在下去。

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