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郑永年：中国的城市化和城市治理问题

http://www.CRNTT.com   2013-04-09 14:24:48

不过，这个观念必须得到改变。城市发展要高效和可持续，主体必须是多元的。政府应当设定自己的边界，做自己应当做的事情，而把社会可以做的事情下放给社会。比如说，城市的规划是政府的事情，但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为，在中国的动员性体制下，让政府来做可能效率会更高。这并没有错，因为政府具有很强的动员能力，不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。如果政府必须参与的地方，政府和企业可以结成伙伴关系。 　　在中国的环境中，还必须涉及到一个其他国家的城市所没有的问题，那就是国有企业的问题。一些城市不仅拥有自己的国有企业，也是很多中央企业的所在地。这就要对国有企业做个分类，例如盈利性经济类型的企业、非以盈利为目标的社会企业和非盈利企业。一些产业例如航天航空、核能等等，因为涉及到国家安全问题，可能要由国家来主导，但社会可以参与其中。在经济类企业里，大多数企业都是可以让民营部门来做的。另一类是社会性企业，要有政府来做，但可以引入市场机制。而对非盈利的企业，政府也可以委托民营部门来做。 　　还应当加以强调的是一个城市的中小企业。城市是人口集中之地，就业非常重要。城市如果失业人口过多，不仅仅会面临经济问题，而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此，城市要大力发展中小型企业。从国际经验来看，中小型企业的发展有两大至关重要的功能，即公平的收入分配和就业。中小型企业属于经济结构问题。凡是大型企业和中小型企业平衡发展的社会，经济结构就比较平衡；凡是中小企业得不到发展的社会，经济结构就很难平衡。同时，就收入分配来说，中小型企业能够有效解决一次收入分配的公平问题。凡是中小型企业发达的社会，收入分配就比较公平；凡是中小型企业得不到发展的社会，收入差异就会很大。经济结构和收入分配就会衍生出另外一个问题，那就是社会和政治的稳定。不难发现，凡是中小型企业发达的社会，中产阶层就庞大，社会就稳定，即使有政治抗议活动，也显得相当理性；凡是中小型企业得不到发展的地方，中产阶层就弱小，社会分化和不稳定，一旦出现政治抗议活动，往往是非常暴力。 改革城市等级制度 　　除了城市化和城市发展的主体多元化之外，城市要实现从以官僚为本和以钱为本向以人为本转型，其主要环节就是要促成城市从等级制度向城市体制的扁平化的转型。城市的扁平化可从两方面来讨论，其一是城市和中国总体行政体制之间的关系，其二是城市内部的治理体制。 　　从城市和整体行政体制的关联来说，现在的城市具有过多的行政级别。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来，行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出机构，转型成为独立的一级政府，即地级市。第二个不周就是设立了那么多的计划单列市，也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度，把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年，在大多数时间里，只有三级政府，即中央、省和县。就市来说，只有两级，即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说，是在没有必要区分得那么细。这种等级体系大大损害着行政效率，带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革，就必须要考量如何通过改革城市行政级别制度，来缩短城市间的行政距离。 　　这里，有几个方案可供选择。

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