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中国地方政府债务堪忧

http://www.CRNTT.com   2009-03-19 08:32:00

由于《预算法》规定地方政府不能举债，所以许多债务没有进入财政预算体系，这导致债务统计的困难很大，而担保债务的统计更为困难。 　　“有些地方负债的情况动辄几百亿，多则上千亿，有些地区综合财力与债务余额的比例甚至达到了1∶3。”王俊说，“目前显现的风险结构是‘两头小，中间大’，省一级和乡一级的债务规模和风险比较小，地市和县一级风险较大，东部地区的风险比西部地区的风险要小。” 　　债务形成的原因也较为复杂，主要原因之一是自1994年分税制改革之后，中国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22%激升到2007年的54.1%，而在事权方面，中央事权与地方事权比为30∶70，倒挂现象非常严重。而在省内财事权的分配上，地市和县一级的财权较小，事权又较多。 　　“2006年之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等，2006年之后，则是直接债务的增长速度越来越快，其中最主要的是地方政府的投融资公司通过政策性银行、商业银行和非金融机构借款占比越来越大。”王俊指出地方政府综合负债特点转换明显，不可控性变得越来越大。 　　据统计，中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家，这些投融资公司的成立很多时候是为了“政绩工程”，兴建大量的基建项目。有些地方政府由于GDP政绩考虑的因素，有投资冲动，安排发改委搞了很多投资项目，而那些政府背景的投融资公司往往是人事上由组织部委命，考核由国资委考核，资本金由财政出，项目则由发改委审批，管理混乱，涉及不同部门的利益。经常出现的一个情况是，要债的上门找财政还钱，但财政对那些举债的项目却一无所知。而这些债务又往往因为政府的换届成为无头账。 　　由于很多的直接债务没有经过地方人大的预算审议，也没有集中到财政系统管理，导致举债行为得不到约束，风险控制的机制也难以建立。 　　“一旦偿债风险爆发，政府投资的企业就可能面临着破产，地方财政也会破产，幷波及金融机构，引发连锁反应。同时，为了偿债，政府有可能巧立名目，提高税费，变相增加行政性收费和预算外收入，这势必会对人民的生活形成压力，造成社会不稳定。此外，为了偿债，地方政府有可能会陷入恶性循环，加大投资和建设，表面上可以增加税收，这对地区的经济发展不利，对民间资本会形成挤出效应。”王俊认为一旦这种模式固化，那么中国经济势必被拖入泥沼。 　　王俊也指出一个值得欣慰的现实，国务院高层越来越重视地方债务不规范的问题，“从我们调研的情况来看，2006年后，地方负债的风险累积速度逐步在减缓，这其中的主要原因是财政部开始进行管理，一是建立债务核算的会计体系，幷将债务逐步纳入预算管理，二是建立债务风险预警机制，有些地区甚至可以做到预警系统进行按月更新，将债务等级划分为红、黄、绿，根据预警情况进行规模控制。三是针对担保债务进行管理，对担保单位进行信用评级。四是成立偿债准备金制度，有些地区每年还安排数亿元的偿债基金对历史债务进行偿还。” 　　但这些措施终归是被动性的债务管理，如何化被动为主动，对地方政府的举债行为进行有效的约束，则是涉及多方位的问题。在这其中，允许地方政府发债被认为是一种较有效的方式。

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