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郑永年：中国的地方行政改革何去何从？

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30

政权扁平化保证“皇恩”下达 　　改造地方政府应当是地方行政改革的主要内容。地方行政改革到现在为止已经经历了多次，但每次都是为了配合中央层面的行政改革。到目前为止，地方行政改革要不是为了精简机构和人员，要不就是搞大部制。这些当然很重要，但所有这些地方政府的改革，并没有被置于重建中央地方关系的大背景下。结果，地方行政改革忽视了最具中国特色、也最具重要性的一方面，那就是缩短行政层次、减少行政等级性的问题。人们可以说，没有政权的扁平化过程，就不可能遏制地方政府的黑社会化和腐败。 　　中国传统社会强调“皇恩浩荡”，这看起来很封建，但对中央政府（皇权）的合法性非常重要。“皇恩浩荡”表明“皇恩”能够到达社会的各个角落。为此，皇权需要把最基层的县官（县是传统中国基层政权）管起来。但现在的情况大不相同了。1949年后，中国建立了最具等级性的行政体制，从中央到地方设置了无数的行政层级。在改革开放之前，毛泽东凭借其对中央官僚体制的厌恶和对社会基层的直觉，以非制度的方式和县级领导（县委书记）保持关联。但改革开放之后，一切回归正常的官僚政治，“皇恩”在往下传递过程中，被各种中间层次政府所截留，到了一线政府，就消失得无影无踪。 　　在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。对这些层面的政府缺乏研究和改革。它们在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无需负责的中间层政府有关。 　　正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。就是说，这一制度的意图在于控制问题，而非解决问题。 　　理想地说，从中国几千年的传统经验来看，两级半政府就够了，即中央、市县两级，加上县的派出机构，乡（半级）。但鉴于各种因素，包括复杂的历史和地域广袤等，中国可以实行三级半政府，中央、省、县和市三级加上乡半级（作为县的派出机构）。而这里的省级政府，更多的是代表中央。在很长的历史时期，省就有这个属性，是中央的派出结构（所谓“行省”）。

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