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李步云：宪政的科学内涵及其意义

http://www.CRNTT.com   2012-04-13 10:11:33

为什么说宪政是法治发展的高级阶段？这和现在对我国法治发展的现实状况的判断相联系。我们现在的法治是初级阶段的法治，发展水平较低。这个发展水平较低仅从立法层面上看，尽管2011年全国人大宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但还是处在初级阶段状态。我们的法律缺口还是很大的，法典化程度还很不高，像民法典等重要法典还没有制定出来（当然对中国走不走法典化存在争议），所以不能对我们的法治现状给予它太高的评价，它的发展阶段决定了它是初级阶段的法治。 　　说宪政应该是法治发展的高级阶段，大家可能会说，照这么讲现在就不能提宪政了？我觉得不能这么理解。完善的宪政体制和状态随着法治的发展应该不断向前推。宪政是一个实践状态，也是一个不断发展的状态。这样一种制度实践状态要有前提和基础，没有这些前提和基础，光喊这些东西是没有用的，也是不现实的。这些年我悟出来一个道理：我们不可冒进，中国的改革是渐进式的改革，中国的法治也是一种渐进式推进的法治，包括宪政，也应随着法治的推进不断完善。有没有一个理想的模式？可能在每个研究者的脑子里都有自己的理想模式。但不管按照任何一种理想模式，不管是有还是没有，现实的状态都不是我们理想中的状态。所以我提出宪政是法治发展的高级阶段，高级阶段的标志是形式法治和实质法治的高度结合。现在能够做到的是形式法治，这就是依法办事，当然这并不意味着对法律本身不提出价值要求，比如良法的问题，形式法治也要有良法，但形式法治主要强调的是依法办事、按规则办事。中国在法治方面面临的问题很多。最近两年我一直在思考，发现中国现在规则意识的缺乏是一个最严重的问题。我们的规则无处不在，但不守规则的行为和现象也无处不在，很多人间悲剧和灾难都是由不守规则引起的，包括火灾、瓦斯爆炸，等等，原因很复杂也很多，但有一个共通的原因，就是不守规则。形式法治主要强调遵守规则，依法办事，到了一定阶段可能不满足这样的依法办事，就会对法的内核提出更高的要求，也就是现在所讲的良法善治，这个法必须是个好法，必须是个良法，且良法得到很好的实施。 　　温家宝总理在今年人大会议的记者招待会上讲了“政令不出中南海”，现在许多的政策贯彻不下去，原因是民主机制用得不好。许多决策是拍脑袋瓜出来的，是首长意志。有一个人写了一篇文章，主要的观点是：即使是一个错误的决策，如果是通过民主的方式做出的，那么在贯彻落实时就会顺利的多，决策的执行效果会好得多。我看到这个观点以后，不能接受，这涉及到民主理念。如果一个错误的决策贯彻得越顺利，落实得越好，对人民的利益损失越大，带来的损害也越大。这就涉及到立法，如果立法立的是一个坏法，坏法执行得越好，所产生的法律效果也就越糟糕，这不是我们所期望的法律效果。这样的似是而非的观点我们要鉴别，表面上看这位作者似乎是在推崇民主，要民主化要科学化，但实际上在这种所谓民主化的决策机制之下所决策出来的东西是一个坏东西，很多东西打着民主化、法治化的旗帜，做出来的东西对人民利益都是有损害的东西，这样的案例很多，有时间可以再讨论。所以中国对宪政包括法治的发展阶段还是应该有一个客观的评价。 　　第三个观点：宪政的核心内核是对权力的配置和制约。 　　宪政的核心内核到底是什么？李老师讲了三要素、四要素。宪政有其核心内核，就是对权力的合理配置和制约，以及对公民权利的最大化保护，能保护到什么程度就保护到什么程度。尽管这样讲，我个人还是认为，宪政概念有其关注的核心点，核心点是对公权力的关注，这并不是我们不重视人权这一块，但宪政最关注的是对公权力的合理配置以及对公权力的制约，这是宪政所要关心的最主要问题。宪政这个概念就天然地包含着权力制约的深刻思想。要制约权力，首先有一个前提：必须对权力进行合理的配置，只有对权力进行合理的配置才能够对它进行有效的制约。我们这些年研究权力制约，发现中国的很多权力包括权力腐败行为，出了问题以后对这个问题进行追究时发现找不到相应的法律依据，也就是说权力配置本身有问题。 　　权力合理配置包含哪些层面和要素？在宪政层面，首先是政党在国家中的地位问题。前几年我们研究依法执政问题，要依法执政，政党法的问题是绕不过去的。我们现有的法律体系里涉及政党内容的法律只有十多部法律，主要体现在《宪法》上，还有像《公司法》、《村民委员会组织法》等涉及基层党组织的一些条款。我们讲依法执政，依法执政是依法治国大概念下所引伸出来的，将它定位为执政党的执政方略。因此，依法执政是中国共产党作为执政党对自己提出的法治要求。通过考察我们发现，除了现有的法律体系以外，真正对政党所涉及的法律条款很少。所以要实现依法执政，就需要有相应的专门针对执政问题的法律条款。当然我们说现有的整个法律体系都应该是依法执政的法律依据，这是无用毋庸置疑的，但还应该有关乎依法执政的专门法律，这涉及政党在国家生活中的地位问题。张千帆教授研究宪政、宪法，北京大学强世功教授这些年研究中国的不成文宪法，我们的执政党，比如向国家权力机关推荐人选，修宪建议由执政党提出，法律草案、建议、修改草案由执政党提出，法律依据在哪里？依据现在没有，我们给了它一个名称叫“宪法惯例”或者“政治惯例”，但这样一直惯例下去是不行的，必须有相应的法律来解决这些重大问题。中国共产党执政是一个非常特殊的现象，所以要用法律来规制，权力这么大，但只在宪法中规定了四项基本原则，规定了中国共产党的领导，在具体的法律操作层面也应该有，但没有，所以这样的问题绕不过去，即政党的地位问题。

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