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城镇化变革：以居住证制取代城乡二元户籍制

http://www.CRNTT.com   2016-03-21 08:42:26

中评社北京3月21日电／进入人口城镇化发展的新阶段，城乡二元制度结构改革滞后的矛盾全面凸显，突出表现为传统的城乡二元户籍制度已经成为制约农业转移人口市民化和城镇化质量提升的重要的制度性障碍。2020年基本形成人口城镇化发展新格局，关键是让传统的户籍制度退出历史舞台，在全国范围内全面实行居住证制度。 　　城乡二元户籍制度形成的历史条件已经改变 　　上海证券报发表中国（海南）改革发展研究院课题组文章分析，经过近38年的改革开放，传统户籍制度赖以存在的经济基础和社会基础已逐渐减弱，户籍制度改革滞后与人口城镇化进程的矛盾日益凸显，需要以更大的决心和魄力加快户籍制度改革。 　　1.私人产品短缺时代成为历史 　　1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，开始将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，通过对居民常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记，以法律形式严格限制农民进入城市。改革开放以来，随着经济快速发展，物质产品极大丰富，吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺已经成为历史。2000-2014年，城乡居民恩格尔系数分别从39.4%、49.1%下降到30.0%、33.6%。产生于计划经济、短缺经济时代的城乡二元户籍制度不仅成为解决“三农”问题的主要障碍，而且抑制了内需潜力，尤其是严重抑制农业转移人口消费潜力的释放。 　　2.工业主导的城镇化弊端凸显 　　城乡二元户籍制度是中国重化工业发展战略下的产物：一方面，通过粮食统购统销和工农产品价格“剪刀差”，将农业剩余转化为工业积累和城市建设；另一方面，通过户籍制度限制农业劳动力向城市非农部门迁移，以维持城市工业发展和农业基础的稳固。这一制度安排导致了城乡发展的严重失衡和城镇化进程的停滞。1966-1978年，中国城镇化率仅由17.86%提高到17.92%。 　　3.劳动力红利的消减 　　城乡二元户籍制度为长期保持劳动力成本优势发挥了重要作用。从2011年开始，中国出现人口红利消减的趋势。根据第六次人口普查数据，2010年，15～59岁劳动年龄人口的总量到达峰值9.4亿，此后就开始出现负增长，预计到2020年降至9.1亿。人口红利的消减导致劳动成本上升。根据国家统计局数据，2003-2014年，农民工工资年均增长13.6%，高于同期的GDP增长速度。“十三五”，如果户籍制度改革不能取得实质性突破，当人口结构变化与城乡二元制度结构产生叠加效应时，不仅劳动力供给会减少，还会产生农民工返乡的“逆库兹涅茨现象”，进一步加速人口红利的消失。 　　4.“回不去”的新生代农民工 　　与传统农民工相比，新生代农民工正由“亦工亦农”向“全职非农”转变。一方面，新生代农民工普遍缺少务农经验，85%的新生代农民工从来没有从事过农业生产；另一方面，许多新生代农民工出生在城市，农地二轮承包时就没有分到土地，而且他们中的多数人对土地的情结弱化，进城后就不想再回去种地。如果户籍制度改革实现实质性突破，这个庞大的劳动者群体将成为推动中国产业转型升级的重要人力资源，也将成为巨大的新兴消费群体。 　　5.依靠户籍制度控制人口流动已经失效 　　改革开放以来，原来以控制人口流动为主要目标的户籍制度实际上并未完全阻挡农业转移人口流动的步伐。根据《中国流动人口发展报告2015》，“十二五”时期，中国流动人口年均增长约800万人，2014年末达到2.52亿人。流动儿童和流动老人规模不断增长，预计到2020年，中国流动迁移人口将增长到2.91亿人。 　　深化户籍制度改革要有新思路 　　文章表示，“十三五”深化户籍制度改革，不能把“暂住证”换个名变成“暂时居住证”，也不能长期实行户籍制度和居住证制度“双轨制”，而是以全面实施居住证制度为目标，推进人口管理理念、人口管理制度、人口管理主体的重大变革。 　　1.由对人口的控制向对人口的服务与管理转变 　　由限制人口流动向引导和服务人口流动转变。深化户籍制度改革，首要任务是推进对流动人口由“限制”向“引导和服务”转变，实现对流动人口的精细化管理。 　　建立有利于人口流动的政策体系。例如，加快推进各种社会保障制度之间的转移接续，为流动人口在城乡、区域间转移就业提供制度保障。 优先解决已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员落户。确保农民在农村的各项权益，减少其后顾之忧；同时为农民进城常住或落户创造资本积累，增强进城定居的吸引力。 　　引导农业转移人口向中小城镇就业和生活，实现就近城镇化。把加快发展中小城镇作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。 　　由人口控制向公共服务转变。改革开放以来，随着人口城镇化进程加快和流动人口规模增加，以防范控制为主要目的的人口管理模式弊端日益突出，迫切需要转型。 　　由应急管理向疏导管理转变。从现实问题看，以治安管理为主的人口管理模式，越来越难以适应人口城镇化所带来的社会结构深刻变化和利益主体多元化趋势。例如，农民工合法权益有效保护的长效机制尚未建立，其中突出的是劳资矛盾没有缓冲机制。有序推进人口城镇化，需要在公平原则下，通过法律、政策等手段，构筑有效的谈判沟通和意见表达平台。 由人口管制向人口服务转变。重点是加快社会保障制度改革，通过建立多层次的社会保障制度，以适应流动人口多样化社会保障需求，努力实现公共服务常住人口全覆盖。 　　由“以证管人”向“大数据”管理服务转变。由于大量流动人口的非正规就业和居无定所，“以证管人”的人口管理模式，不仅难以准确掌握流动人口信息和提供精准服务，却给常住人口带来“人在证途”、“证明你妈是你妈”的诸多困扰。随着“大数据”等现代信息技术的广泛应用，有必要、有条件通过建立公民信息大数据库网，构建现代化的社会治理体系，实现“一证走天下”和精准服务。 　　2.由城乡二元户籍制度向居住证制度的转变 　　以居住证制度取代城乡二元户籍制度是重大历史突破。2016年1月1日，《居住证暂行条例》正式开始施行，标志着居住证制度突破户籍制度的身份等级划分，实现身份平等。户籍制度带有深刻的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异，存在60多种城乡不平等的社会福利。实施居住证制度，就是不再区分城市和农村户籍，在城里居住就是城里的居民，在农村居住就是农村的居民；农民和市民只有职业的不同，没有身份和权利的不同。 　　到2020年基本建立全国统一的居住证制度。“十三五”，按照十八届五中全会提出的“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖”的目标要求，需要重点推进五个方面的改革。 　　扩大覆盖范围。当前，很多地区存在居住证覆盖率低的问题，各地可以探索通过多种形式提高居住证覆盖范围，积极发挥居住证作用。例如，将非正规就业、长期居住在违章建筑内的流动人口纳入居住证体系；允许外来人口根据其所持有的暂住证作为连续居住证明免费换取居住证。争取到2016年底，基本实现流动人口居住证制度全覆盖。 　　降低申领门槛。从实践情况看，部分地区申领条件偏高，不利于掌握流动人口的信息，也容易使居住证变成第二个户籍，丧失公平性。根据《中国流动人口发展报告2013》，流动人口主要就业于私营部门或从事个体经营，他们中的相当比例既无社会保险也无租赁住房证明，很难达到居住证申领条件(见表1)。因此，居住证申领条件应按照“低门槛、阶梯制、累进式”的改革路径，细化相关规定，尽量扩大政策的覆盖范围，在保基本的前提下，为不同条件的流动人口提供相应的公共服务。 　　提高服务水平。积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准。在保基本的前提下，增加居住证所涵盖的公共服务，使“居住”与“福利”挂钩，根据居住时间、缴纳社会保险和对本地的经济贡献，建立“累进制”福利模式，享受不同水平的公共服务和权益；同时，要合理设置居住证制度体系，既要防止城市内部产生新的社会分化，又要避免形成“福利洼地”。 完善技术手段。尽快建立动态的、全国联网、部门互联互通的国家人口基础信息库和管理系统，统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系。实施各部门数据库对接工程，整合公安、人社、计生、民政、住建、工商等部门掌握的本部门数据资源和采集系统，均储存在人口数据库中，实现数据的自动对比和更新。 　　推进制度并轨。一是推进居住证与户籍制度并轨，统一以人口登记和服务管理为主要功能的居住证制度；二是推进省际间居住证制度衔接；三是到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。 　　分类、分步建立全国统一的居住证制度。 　　2～3年内，剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，一步到位建立居住证制度。除大城市外，中小城市和建制镇全面放开户籍政策，有合法稳定住所，包括租房的人员，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在当地申请登记常住户口；在特大城市、大城市实施户籍和居住证并存的制度，逐步提高和改善持有居住证居民享有的公共服务水平，根据地方财力条件逐步放宽有固定工作岗位的农业转移人口落户。 　 　　3～4年内，除某些特大城市、大城市外，其他中等城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度。 　　到2020年，在全国范围全面实行以身份证代码为唯一标识的居住证制度。居住证持有人享有与当地常住人口同等的基本公共服务；城乡居民实现在常住地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，包括选举权、被选举权等；居住时间短的人口纳入流动人口管理体系。 　　 　　3.由治安部门的管理向人口服务部门的管理转变 　　人口服务与管理不仅是个治安问题，还涉及劳动力供给、就业服务、计划生育、社会保障、教育等社会问题。从现实情况看，以公安部门为主的人口管理模式难以适应多元化人口服务与管理目标要求。借鉴中国台湾地区经验，实行“户警分立”。打破人口服务管理的“条块分割”，整合信息网络资源，探索建立以民政部门为主，由公安、统计、卫生、工商、教育、社保部门共同参与的人口综合服务管理系统，提高人口服务管理效率。

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