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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（一）实践障碍 　　大湾区建设从短期与长远的视角来看，具有不同的递进式战略任务，故区际行政法律冲突之困对大湾区建设的实践威胁可从两个方面进行诠释： 　　首先，从阶段性战略任务来看，大湾区建设的初衷在于促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化，进而全面推进内地同港澳的互利合作。〔5〕然而，区际行政法律冲突之困会随着大湾区深度建设而产生，若任其无序发展，将削弱大湾区建设实效。以往各种版本的粤港澳合作未能取得良好预期的重要原因在于区际行政法律冲突未能有效地予以解决，环境、税务、卫生等行政领域因而未能实现共建共治共享的社会治理局面。有学者便一针见血地指出，大湾区经济发展的最大障碍便在于三地间的法律冲突。〔6〕这一判断具有一定的道理，理由在于：第一，区际行政法律冲突从本质上阐释“一国两制”为维护港澳原有法律制度不变，而在大湾区内形成不同的三套法律制度，若粤港澳三地的行政法律规范完全一致，则不必刻意制造不同的法律制度。回归前港澳的行政法律规范业已自成一体，且对社会关系的调整产生持久影响，不可能完全采用内地的行政法律规范。第二，区际行政法律冲突可以诠释内地与港澳行政法律规范间的互动关系，因为只有存在互动关系，才能让具有明显属地效力的行政法律规范产生冲突。正因如此，行政法律冲突才可能在同一层级的上位法间协调适用。如果强调形式上的法律阻隔，〔7〕则无此种逻辑倾向。第三，区际行政法律冲突产生的理由很多，基于身份为标准的人口流动管制是其中一个原因，维护国家安全、保持港澳的繁荣稳定等亦是区际行政法律冲突产生的重要原因。总之，在不触及区际行政法律冲突的前提下，大湾区建设根本不可能进入“深水区”，只能进行一种城市资源间的协调与配置、各自为战的合作，而非追求区域内部畅通、要素真正流动的合作。鉴于区际行政法律冲突之困将削弱大湾区建设的实效，增加了内地与港澳融合的成本，各方有必要尽快协调区际行政法律冲突，保障大湾区生产要素的流通不因法律冲突而被阻隔。 　　其次，从长远的战略任务来看，大湾区建设的最终目的在于重构内地与港澳的融合性宪制秩序，而这一秩序需要中国法律体系的融合性建设方得圆满。于一个国家的长远发展而言，区际行政法律冲突的长期存在绝非良态。不同于美欧国家保持中央与地方相对独立性的国家结构演变进路，在长期强调大一统文化基因的中华大地，法律冲突意味着不和谐，有碰撞之意，需要协商，由此而造成国家统合成本的上升，甚至为了满足少数往大多数群体融合的需要而在法律层面上制造区别对待，例如国家为了尽快推动港澳居民〔8〕的人心回归而在内地法律体系上配置优于内地居民的权利种类及其保障措施。〔9〕这种区别对待的措施固然在特定时期具有合理性，是国家统合不可避免的嬗变过程，但随着全体公民法治意识的增强，长久维持宪法权利二元配置的状态势必触碰宪法平等原则的红线，容易造成中国宪制秩序的“二元结构”，〔10〕最终不利于保持中国法律规范适用对象的普遍性与法律体系的统一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳实施，港澳居民作为中国公民暂免兵役义务。此种怪局需耗费高昂宪治成本方能实现国家法律体系的统合。大湾区深度建设必然需要推动法律一体化建设，建构对接三地政府义务的渠道，保障法律规范适用对象的普遍性，逐步实现大湾区公共产品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳与广东在法律层面将继续存在近三十年的差异，为保障港澳法律制度的相对独立性，区际行政法律冲突必然长期存在，这是中国宪制秩序上允许的合理因素，这亦意味着大湾区建设具有法律统合的历史使命。有鉴于此，大湾区建设不能忽视区际行政法律冲突对融合性宪制秩序潜在的强大消耗力，而应将这种冲突现象的消极影响降至最低，化冲突为大湾区建设的内生动力。

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