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中国要谨防基层政权“悬浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

第二，信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担；这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他（她）相信“下面”解决不了他（她）的问题，只有“上面”才能解决他（她）的问题；有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”，代价是惨重的；同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食。时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公证、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此？因为彼此都不敢信任了！ 　　第三，信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了；现在，他（她）们已经开始不相信县级政府。 　　不信任的四大根源 　　信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的；不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑。影响农村基层政权信任危机的因素很多，概括起来，应该包括时代因素、社会因素、公众因素和政府自身的因素等方面。由于我们在此主要是讨论农村基层政权建设问题，所以我在此反思这个问题时，主要是从政府自身找原因，而将时代因素、社会因素、公众因素等暂置一边。我们曾经植根于人民之中的农村基层政权，为什么在改革大潮中难得农民信任？根据我对农村问题的了解，我把源自农村基层政权方面的原因概括为四点，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱势干部、内外不分的政权组织、出尔反尔的行政过程。 　　其一，能力弱化的全能政府。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是：财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务？大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责？干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，顺理成章。 　　其二，信仰衰微的弱势干部。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他（她）们，他（她）们谁也不敢得罪；上面的无论什么改革都牵涉到他（她）们。对于个别乡镇干部来说，共产党的信仰在他（她）们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。税费改革前，虽然农民负担重、干群关系紧张，但农村工作还有人做，我到乡镇政府看到农村基层干部都忙忙碌碌；现在，不一样了，我到某镇政府竟然看到一把手带着几个副手于上班时间打牌。究其原因，他们说：“革命工作不可能干好，政治前途没有希望，经济待遇不敢相比（指的是不敢与上级政府同级干部相比）。”农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意？农民们还怎么能信任他（她）们？ 　　其三，内外不分的政权组织。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”；共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织（NGO），但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他（她）们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地；许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。 　　其四，出尔反尔的行政过程。农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是一些农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，一些农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆；今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干；农民们因此没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。 　　农村基层政权的支撑点不是别的，就是它的“人民性”。只是如前所言，这个支撑点已经不很稳固了。怎样才能进一步巩固这个支撑点呢？我认为，只有加快行政体制改革的步伐，改变农村基层政权的授权方式，变其“对上负责”为“对下负责”；做实农村基层政府，使其责权相匹配；激发农民政治热情，提高农民政治参与程度；发育“第三领域”，留给农村基层政权更大的自主治理的空间，规范村民自治。总之一句话，要使农村基层政权建设回归“人民政权人民建”的正确轨道。 　　干部点评 　　现在基层政权组织，立党为公，执政为民的公仆意识淡薄，正是“执政基础”弱不经风的关键所在。要想“支撑点”牢固，一是靠人民，二是靠信仰。重大决策，人民不赞成，不拥护，不满意，丧失凝聚力、向心力，是现在基层政权难以愈越的“坎”，长期下去，势必会撼动社会的支撑点，和谐社会、科学发展观都无从谈起。（作者为安徽大学中国三农问题研究中心教授）

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