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立法幕后：立法容易，不立法难

http://www.CRNTT.com   2010-03-03 11:59:47

俞拖了几天，决定给两位有决定权的负责官员写信，阐明不搞的原因，提出两条意见。一是认为设立人大街道办公室是出于工作需要，立法初衷是好的；二是上位法没有授权。如果要设，要先请示全国人大，这次最好不要上。显然，俞荣根的信影响到了关键人物，最后重庆市人大常委会开会取消了这个条例。 　　尽可能地寻求上面的支持，而不是硬顶、得罪各专业委员会和其他政府部门，是俞荣根顺利工作的关键。 软性应对宣誓性立法 　　真正令俞荣根头疼的是另一类“宣誓性立法”。一部法律出台了，人大已经向政府授权，但政府不制定实施细则，所以法律无法实施。 　　地方立法的质量问题，一直为各方诟病。“往上抄，抄上位法；互相抄，抄其他省市人大。”全国人大常委会一位立法官员总结说。在俞荣根组织的《重庆市地方性法规文本质量评估报告》中，160多件法规按照立法必要性、权力配置、地方特色、法制统一和技术规范5方面打分，平均分为80.09分，“分已经打得比较高了，其实三分之一的立法质量比较好，真正有害的也比较少，相当一部分都是‘宣誓性立法’，没有用的。”俞荣根说。 　　“宣誓性立法”众多的原因在于“人大授权，政府来做”的理念在现实生活中处于倒置的状态。 　　去年11月，重庆市人大法制办就《重庆市森林工程建设管理条例（草案）》公开征求意见。该条例草案出台的背景是去年重庆提出了建设“五个重庆”方针，其中包括“森林重庆”。“森林重庆的提法很好，不过我的意见是立法的必要性不大。”俞荣根认为，关于森林工程建设，林业法、《长江三峡工程建设移民条例》都有相关规定，重庆单搞一个地方性法规要照顾到上位法的方方面面，难度很大，而且地方创新不多，基本上是“重复和宣誓”。 　　俞荣根说，如果他还在职，可能会抵御这样的立法冲动。现在“我不在位了，也管不了了，人大征求意见时，我就提出把‘管理’改为‘促进’。”这条意见后来被采纳。“对于这类立法，我通常会建议改为‘促进条例’，这样即使用处不大，但至少可以减少害处。” 　　真正令俞荣根头疼的是另一类“宣誓性立法”。一部法律出台了，人大已经向政府授权，但政府不制定实施细则，所以法律无法实施。一项很好的法律事实上被搁置。 　　而俞荣根在立法生涯中特别感慨的是阻击部门利益立法化之难。 　　2006年，《重庆市道路安全条例》制定期间，各方意见提出重庆乡镇道路多，交警的力量难以抵达，建议授权乡镇综治办管理。俞荣根认为由公安部门授权一级政府，授权主体不对。另外，乡镇的罚款权刚刚取消，这样的授权无疑会使乡镇再次成为“罚款政府”，加剧人民群众和政府的对抗。在他的坚持下，这一条没有通过，改为“县级财政出钱，成立协管组织，负责乡镇道路的秩序维护”。 　　2009年3月，该条例修订时，“又改回去了”。条例规定，对于一些违反交通安全的行为，乡镇交通安全管理机构拥有200元以下的罚款权。俞对此颇有看法，认为这样的法条是“受利益驱使出台的”。然而他已不在位，对此已经无能为力了。（《南方周末》记者黄秀丽）

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