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郑永年：中国社会管理的未来

http://www.CRNTT.com   2012-01-03 09:39:52

县级政府被边缘化了 　　从制度层面，人们也不难看到行政体制如何导致社会问题的。这里主要指的是行政层级问题。中国传统数千年，只有三级政府，即中央、省和县。但现在为五级政府，增加了二级，即处于省和县（包括县级市）之间的市，和乡级政府。这里还不包括改革开放政策实现后取消掉的生产大队和生产队，即现在的村级政府。现在村级村民委员会成为“自治”单位，不属于行政系统。现在看来，1980年代以来，就行政设置的改革来说，出现了两个主要的失误。一是设置了计划单列市。这一设置是为了强化中央对地方的控制。尽管从人事任命上来说，这个目标的确达到了，但也出现了其它很多行政方面的问题。另外一个失误是把原先的行署，即省政府的派出机构，改革成为一级政府实体。 　　行政机构的这些变化对社会产生了怎样的影响？取消村级政府，设立村民自治不失为理性。它有利于社会力量的生存和发展。数千年历史上，村从来就是自治的。但今天的村民自治实际上是虚假的。尽管没有了村政府，但党的结构仍然存在，并且党组织和村民自治组织之间的关系没有理性化，演变成为一种矛盾的体制。村民选举要不不能反映党的利益，要不不能反映村民的利益。这里党的利益和村民的利益似乎处于对立状态。人们应当反思的是，执政党为什么会觉得自己的利益和社会的利益不同？执政党能够从传统“绅士”制度的经验中学到一些经验吗？绅士和乡民之间的关系也经常出现紧张，但远较现在党群关系和谐。 　　最重要的问题是县级政府现在被边缘化了。这里既有设置问题，也有行政层级过多问题。从设置方面来说，有些县实在没有必要。很多县的人口非常少，西部内地有些县的人口竟只有两三万人，而这些县也同样设置了“五套班子”。要这两三万人来养活这个庞大的班子简直就是一件不可能的事情。在这些地方，贫穷和腐败共存就非常容易理解。从行政层级过多来说，一旦县级被边缘化，“黑社会化”就变得不可避免。这里“黑社会化”有两层意思。第一是县级政府本身的黑社会化，往往用黑社会的方式来治理县政。第二是县级政府和黑社会发展出千丝万缕的联系，诉诸于黑社会来解决问题。传统上，县政府是一线政府，最重要，县官由皇帝亲自任命。即使到了毛泽东时代，县委书记仍然是一个重要的政治角色。但现在尽管县政府仍然是最重要的一线政府，但其政治重要性荡然无存。在这样的情况下，如果不出现社会问题，人们才会觉得奇怪了。 　　面对越来越严重的社会问题，从去年开始，中国高层开始正式强调社会管理。尽管从主观上说，社会管理要求人们从以往简单的“维稳”思路中解放出来。不过，现实地说，在很多方面，社会管理的内容还是非常缺失，很多党政官员仍然容易简单地把此理解成为社会控制，而且是基于暴力手段之上的控制。这种情况如果得不到纠正，和以往的“维稳”一样，社会管理反而会促使政府和人民、社会之间进入一个恶性互动模式。

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