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郑永年：中国行政体制改革往哪里走？

http://www.CRNTT.com   2013-02-05 10:13:00

“还权给社会”视同政治改革 　　当时中国的情况和西方当然截然不同。中国的情况较之西方更甚。西方主要面临的问题是政府干预经济太多。但不管是怎样的干预，政府和经济之间仍然存在着边界。但中国是计划经济，在政府和经济之间根本就不存在任何边界，经济生活的所有方面全部由政府来承担。在计划经济内部，市场和社会既不容许发生作用，也不容许有生存空间。国家动员式的经济发展，在最初的成功之后没过多久就走向了衰落，最终演变成为改革开放之前的“贫穷社会主义”。 　　在这个背景下，改革就意味着还权给经济、还权给社会。这两方面也就自然成为中国行政体制改革的主要内容。但具体来说，在中国的政治环境中，“还权给企业”和“还权给社会”尽管都是行政体制改革的内容，但在很多人的概念中，它们分别属于两个不同的领域。“还权给企业”属于经济改革的内容，而“还权给社会”则属于政治改革的内容。 　　从改革的优先次序来说，这两个内容的改革在不同时期是不一样的。总体来说，在1980年代，向企业分权和向社会分权是平衡推进的，至少改革者（主要是胡耀邦和赵紫阳）是这样设计的。当时不仅强调经济改革，而且也强调政治改革。到1990年代，中国的主体改革是经济改革，因此行政体制改革也是为经济改革作配合的。1990年代，行政体制改革的主要内容就是政府向企业分权，向社会分权的目标，基本上从改革的话语中消失了。 　　进入本世纪之后，行政体制改革又增加了一项新的内容，那就是政府对企业的监管。就是说，就政府功能来说，行政体制改革就是要建立一个监管型政府。建立监管型政府既是改革本身的逻辑，也是政府利益逻辑。向企业分权，确立政府和经济领域的边界，并不是说政府和企业之间就不存在任何关联了；实际上的情形是，政府一方面要向企业分权，不再直接干预企业的经济活动，但另一方面政府必须对企业的经济活动进行监管，增进社会的公共利益。如果企业的经济活动不被监管，企业就会损害到社会的公共利益。无论是“分权”还是“监管”都涉及到政府改革。从政府利益逻辑来说，作为组织的政府，其本身也是有其自身的利益的，就是在和经济领域互动过程中，必须具有足够的权力和能力向公众提供公共利益。一旦政府无能向公众提供公共利益，政府本身的合法性就会成为问题。“强政府”因此成为政府改革的一项重要内容。 　　直到最近几年，随着中国政府提出和设立“社会管理”议程，“大社会和强社会”的改革目标又正式被提出来。人们逐渐意识到，“社会管理”首先应当是社会的自我管理，而不是社会的“被（政府）管理。因此，”大社会“首先要求政府分权给社会，扩大社会生存和发展空间。同时，也和经济改革一样，政府一方面分权给社会，但另一方面也需要对社会进行监管。不过，较之经济领域，以建设”大社会、强社会“为目标的行政体制改革，仍然处于早期的探索阶段。市场和社会比较发达的东南沿海一带，尤其是广东，社会改革取得了很大的进展；但内陆地区，市场和社会并不发达，很多地方的社会改革还没有提上议事日程。这也不可避免。正如中国的经济改革，社会改革进程从区域上来说也会是一个不平衡的过程。 　　无论从哪个角度看，今天中国的社会改革面临前所未有的挑战。从经验来看，尽管社会稳定越来越成为一个大问题，但如何通过建设“大社会”来重塑社会秩序，仍然没有明确的答案。从中央高层的政策看，尽管前些年提出了“社会管理”的新概念，并且提升成为一种政策概念，但并没有看到后续具体政策的出台。

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