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中国地方政府债务堪忧

http://www.CRNTT.com   2009-03-19 08:32:00

小步走，慢慢试 　　允许地方政府发债，势必牵涉《预算法》的修改，而事实上，由于中央政府一直限制地方发债，目前一些发达地区的地方政府纷纷采取发行中期票据和信托产品的方式绕道进行融资。 　　“《预算法》的修改还应该包括把社保基金收入和预算外收入等也纳入预算，这些预算外收入目前也不好统计，现在不少地区的债务余额幷不代表真实的偿债能力。”中央党校研究室副主任周天勇对本刊记者说。 　　“在加强预算管理的基础上发行债券是可行的，一来可以约束地方政府的举债行动，二来可以降低地方政府举债的交易成本，三来可以加强中央政府对地方政府的宏观调控。可以先在那些目前债务管理做得比较好的地区先做试点。”王俊认为地方债发行不能一开始口子开得太大。 　　魏加宁亦认为，“发债不是单纯着眼于筹资，而是要规范地方财政。”其中最主要的是将债务显性化。但地方发债不能一发了之，一般来讲，对地方债的约束机制主要有四个环节，一是地方人大的约束作用，二是中央政府主管部门“审核”的宏观控制，三是发挥信用评级机构等中介组织的作用，四是给投资者“用脚投票”的权利。 　　但在目前，这些条件都不够完善，此次中央代发，更是将风险控制的权力上移，但这种“审核”机制的效用如何，仍很难讲。 　　1998年为了应对金融危机，中央政府曾发行国债转贷地方，但最后的事实证明这种做法幷不理想，“我们瞭解，比较极端的情况，在一些财政状况紧张的西部地区，拿到国债项目以后，1/3的钱先填窟窿——它本来就已经有很多窟窿，工资都欠很多，所以拿到钱先干这些事了。另外1/3用来盖楼买车，最后1/3才用在项目上面。”魏加宁说，“项目的经济效益和社会效益，最后怎么评估也不了了之。” 　　“光靠中央政府的审批，是管不过来的，过去正是由于看重中央政府的审核，而忽略了对其他约束制度的建设。”魏加宁认为如果不能从制度上进行约束，靠审核只会增加地方“跑部钱进”的动力。 　　这其中还包括如何将发债的科学性和偿债能力列入幷作为地方官员离任审计的重要内容，且审计工作由非政府系统的独立第三方来完成。 　　 “一旦地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，比如说某个地方财政破产了，还不起债了，中央政府就接管当地的财政，然后完全按照规定的最低标准进行开支。”北京思源兼幷与破产咨询事务所所长曹思源则提议可以制定一个《地方政府财政破产暂行条例》，地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车。不妨把旧厂房改造一下变成市政府办公的地方。这样就可以用一个破产机制倒逼出一个廉价政府。廉价政府要有一定的条件才能造就，地方政府破产也许就是一个条件。 　　在诸多制度性建设缺位的情况之下，2000亿地方债的投资价值，仍然是扑朔迷离。不过，在财政部条法司2009年工作重点中排在第一条的就是与全国人大常委会预工委共同做好《预算法》修改以及制订《政府非税收入管理条例》，这也许是制度建设的方向。（作者：邢少文）

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