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郑永年:中国如何才能真正缩减政府规模?

http://www.CRNTT.com   2013-02-19 10:03:54  


 
  在80年代邓小平和赵紫阳时代,对党的机构改革有过讨论,也有过一些细小的改革。但之后,党的机构改革已经被完全遗忘。这可能是因为行政体制改革由国务院系统负责,而党的机构属于党务,也就是属于政治改革的范畴。也就是说,国务院系统不可能、也没有权力来谈论党的机构改革的问题。如果党务方面不能把这个问题提出来,那么这个问题一直会被“遗忘”下去。不过,也很显然,在中国党政不分的制度环境中,党的机构就其实质来说也是总体行政机构的一部分,并且占了总体行政机构很大的一部分,如果党的机构不能精简,那么总体政府规模很难缩减。

  第二方面即党政关系是一个老问题。党和政府的关系非常复杂。从中央到社会最基层,党和政府是两套平行的系统,经常出现互相扯皮争斗的情况,严重影响行政效率。要建立有效政府,在行政改革时也必须把党的系统考虑在内。党政关系始终是中国政治改革的一个核心问题。

  上世纪80年代邓小平、赵紫阳主政时期曾经提出过“党政分开”,也根据这个思路在一些有限的领域进行改革,但成效不大。现在回头过去看,现实地说,这个目标可能过于理想,很难在中国体制内具有操作性。实际上,考虑到中国的实际情况,从中央到地方,没有必要实行同样的党政两套班子平行的体制。

  在中央和省两级,可以行“党政分工”的体制,而在省以下可以行“党政合一”体制。中央和省的层面,各方面的事务繁多,党政两套班子有足够的事务要处理。从实际经验来看,在这两个层级,大体上也已经形成了党管政治、政府管行政的格局。这就是“党政分工”体制。如果从比较的角度看,中国高层的体制类似于法国的半总统制和俄罗斯的总统制。在这些制度下,总统和总理都是来自于同一个执政党,但两者之间存在着分工合作关系。

行政层级无限扩张已造成了无穷问题

  但是在地方,无论党还是政府面临的都是一些具体的事务,很难形成“党政分工”的局面,党政两套班子经常演变成互相争取行政权力的局面。在地方层面,执政党实际上仅仅是行政党,是高于政府之上的另一个政府。在这样的情况下,在地方层面,可以考虑行“党政合一”的体制。广东省顺德区已经在这方面取得了很多很好的经验。顺德的“大部制”改革的一项重要内容就是党政“合署办公”或者党政“联动”。但不管用什么样的概念,主要是要实现两个目标,一是缩减政府规模和党政从业人员的总数,二是通过党政一体化机制来强化行政体制的效率和治理的有效性。

  要缩减政府规模,下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破口在于缩短行政层级。中国历史数千年,大多数时间里,行政层级只有中央、省和县三级。在很长时间里(元朝之前),省也只是中央政府的派出机构。建国之后,建立了中央、省、县、公社和生产大队五级行政体制。这种体制具有非常浓厚的革命色彩,也迎合了建国之后巩固新生政权的需要。 


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