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以阳光化地方政府债券取代影子银行融资

http://www.CRNTT.com   2013-07-06 10:18:14

三、政策措施和改革建议 　　文章指出，对于“堵不住，理还乱”的地方政府融资平台公司，中央政府必须在稳增长和控风险的平衡中,采取一系列综合治理政策和改革措施。 　　要从根本上解决地方政府融资平台公司问题，应适当降低今后宏观经济增长目标到７%左右，同时显着增加阳光化的地方政府债券发行至3万亿元左右存量规模，并以此为突破口，配之以多项政策优化、制度改革措施。具体考虑如下： 　　首先，酌情温和、主动地对经济增长减速，今后宏观经济年度增长目标可由7.5%下调到7%。这一年均GDP增速可以保证实现2020年中国人均GDP在2010年基础上翻一番。 　　同时，和7.5%相比，7%的增长速度会“温和而见效”地减轻对基础设施投资的依赖，从而也减少地方政府和其融资平台公司融资借债的压力和融资冲动的借口。其他实体经济部门的需求抑制也会因此减轻。 　  　　其次，从2014年开始，大幅增加由财政部代发的地方政府债券，其票面利率低于4%，争取几年内达到３万亿元存量规模，以之取代、置换地方融资平台公司的举债以及“影子银行”等融资渠道，以显性直接债务取代隐性间接债务，让发债主体与偿债主体一致，减轻地方政府债务负担。 　　如果地方政府可以越来越多地进入公开合法发行地方政府债券的“阳光化”融资轨道，其高成本的融资动因便会减少。这也会帮助社会总体融资成本下降。同时可以选取一些信用良好的地方政府做自行发债的试点，为在将来各项配套制度改革到位时允许地方政府自行发债做准备。 　　相应的，应该考虑： 　　1.尝试对地方政府进行信用评级。对地方政府的信用评级是实质性地允许地方政府自行发债的逻辑前提。 　　2.编制和披露地方政府资产负债表。通过编制和披露政府资产负债表，可以摸清政府“家底”，具体分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险。另外，可以盘点每个地方政府有多少资产是真正可以变现的。有些资产可能是基本公共服务的一部分，把这些资产当作可以变现的资产会带给人错误的安全感。另外，哪些资产是可以通过哪些具体金融手段（比如资产证券化）后变现的。这样对地方政府的偿债能力会有切实的了解。另外，在基础设施投资的存量大幅增加的同时，不能对运营和维护成本掉以轻心。 　　3.制定统一的政府性债务管理制度。各级政府应建立细化的债务预算和收支计划。应对那些债务超标或资金使用违规的地方政府问责以及对相关责任者进行严厉处罚。可按表1所示对不同地方政府的负债情况分类管理，制定具体减债措施。 　　4.修改预算法。中国目前法律上不允许地方政府自行通过“正门”直接发债, 却默认地方政府通过融资平台公司用不规范、不透明、成本高的方式走“后门”大肆举债，这让预算法形同虚设，相关风险得不到有效防范，地方政府债务管理因此实际处于被动失控的局面。修订预算法允许地方政府合法地借债已势在必行；同时应该动态优化地方政府借债的法规和监管制度，以确保地方政府谨慎且负责任地借债。 　　第三，鼓励发展“公私合作伙伴（PPP）”机制，吸引民间投资。根据融资平台公司项目的资产收益性及其所提供产品的性质，将其分为“非经营性城市基础设施”、“经营性城市基础设施”和“准经营性城市基础设施”三类。非经营性项目可由政府提供，经营性项目应由市场提供，准经营性项目既可以由政府提供，也可以由市场提供。 　　相应的，要加快以市场化为导向的公用事业改革，将引入竞争机制与改革产权制度并行，设立独立的监管机构，理顺政府与企业的关系。英国电信行业、电力行业、天然气行业分别从上世纪80和90年代开始民营化。英国政府的改革措施包括取消新企业进入产业的行政法规壁垒，同时完善法律，建立独立的政府监管机构，并建立专门的消费者组织，强调社会监督。通过竞争，电费、水价等不升反降，服务质量也不断提高，这方面的国际经验可作借鉴。

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