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| 推进以满足新市民为出发点的住房制度改革 | |
http://www.CRNTT.com 2016-01-09 08:46:21 |
东方早报发表上海市房地产科学研究院副院长严荣文章表示，房地产库存是市场发展到特定阶段所形成的产物，而住房制度改革是针对宏观制度设计和政策体系中的重大矛盾所做出的改进探索。如果纯粹从概念出发，会认为这两者不属同一范畴。但如果从中国房地产市场的发展实践看，就会发现，房地产市场中的区域性和结构性库存不断加剧是住房制度的缺陷所导致的，而要抓住当前住房制度改革的主要矛盾，首要就是通过有效的改革措施加快农民工市民化，推动房地产市场的平稳健康发展。 当前的住房制度亟须深化改革 文章称，改革开放以前，中国实行由政府和单位投资和建设城镇住房、低租金福利分配住房的制度。但由于住房供应严重短缺，居民住房条件长期得不到改善，因而必须对这种由政府统建统分的制度进行改革。在1980年邓小平明确提出住房改革要走商品化的路子之后，住房制度改革的大幕逐渐拉开。但是，住房商品化之路的探索颇为曲折。直至1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房商品化和社会化之路逐渐走顺，随着住房建设、分配、交易和信贷等配套做实逐步成型，住房制度改革取得了长足进步。 1998年，为了使城镇住房制度适应经济发展的要求，特别是为了扩大国内需求以应对当时的亚洲金融危机，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。该改革文件使中国城镇住房的分配制度发生了一次根本性的转变。之后，中国房地产市场蓬勃发展，但随着住房价格快速上涨，住房补贴覆盖面过窄且标准过低的问题逐渐暴露，具体表现为住房资源配置不均衡，一部分居民难以依靠自身条件改善居住条件，而1998年23号文中提出的经济适用住房政策在不少地方又出现执行失当等现象，于是，城镇住房保障问题引起了广泛关注。2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，为建立健全城镇住房保障制度奠定了基础。 可见，经过30多年的探索，中国在住房的建设、分配、流通、使用等方面实现了巨大的转型和变革，初步建立起了一个综合性的制度体系，培育发展了一个多元化的市场体系，更为重要的是，显着提高了城镇居民的居住水平和居住条件，同时也有效带动了经济社会发展，促进了经济社会体制的改革。 但是，中国的住房发展总体上仍处于过渡阶段。经过30多年的快速发展，中国城镇住房供应总量已从严重短缺进入到较为充足的阶段，但区域性和结构性过剩的问题有所凸显；居民的住房条件整体上已从“忧房”迈入“有房”的阶段，离“优房”仍有较大差距，但城乡住房体系分割，住房制度改革的覆盖面仅限于城镇，而且帮助农民工缓解住房困难问题的工作刚刚起步；住房保障体系已基本形成，但有效性仍显不足，出现了本地人口和外来人口不平衡的现象，有些地方的住房制度改革推进相对滞后，甚至仍在沿用福利分房的方式；政府对于调控房地产市场获得了许多宝贵经验，但市场的长效发展机制尚不健全，在有些区域或有些时期市场预期不稳，波动较大，有些地方的经济发展对于房地产依赖度过高的问题值得警惕；住房政策的体系化有所改进，但有关政策的稳定性和连贯性不够，特别是土地、财政、税收、信贷、金融等相关政策的有效衔接不够。 住房制度改革要适应住房发展形势。面对中国住房发展的现状，中央认为首先要通过扩大增量的住房消费以化解存量的住房库存，以此避免房地产的“堰塞湖”对经济社会发展可能带来的风险隐患。 住房制度改革思路逐渐清晰 文章指出，住房发展形势日新月异，房地产市场暗流涌动，各种矛盾和问题相互交织。作为牵一发而动全身的领域，准确识别住房制度改革的主要矛盾，找准改革的突破点，既需要智慧，也需要时间。针对新时期住房制度改革的谋划，决策层的认识在不断深化，对问题的研判渐趋全面，所提出的思路越来越明确。 2012年，十八大报告中提到：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。当时更多从改善民生角度强调住房保障的重要作用。 2013年10月底，中央政治局首次就住房保障和供应体系建设进行集体学习，这是在决策层对住房问题加深认识并凝聚共识的重要安排。在此次集体学习中，中央领导既指出了当前住房发展存在的突出问题（“还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题”），又提出了进一步深化改革需遵循的基本原则（“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系”），还明确了深化住房制度改革的主要方向（“从中国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。要总结中国住房改革发展经验，借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，深入研究住房建设的规律性问题，加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。要千方百计增加住房供应，同时要把调节人民群众住房需求放在重要位置，建立健全经济、适用、环保、节约资源、安全的住房标准体系，倡导符合国情的住房消费模式”）。 2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中既提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”、“研究建立住宅政策性金融机构”等改革举措，更明确要求“稳步推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。此处强调的“进城落户农民”就是新市民的重要组成部分。 2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步细化了有关精神。该规划首先就提出了大量农民工被城镇住房保障体系所排斥的问题（“大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后……被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”），进而提出要拓宽住房保障渠道，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，并从住房供应体系、保障性住房制度和房地产市场调控长效机制等方面对城镇住房制度的健全和完善提出了一些举措。 2015年10月，十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，其中有一段话非常重要：“推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度”。之所以要强调其重要性，至少有三方面原因：首先，这是近几年来首次在正式文件中提出要“深化住房制度改革”；其次，这是首次将住房问题的论述摆在城乡协调发展的内容中，以往要么是放在经济发展部分，要么是放在社会保障部分；再次，非常具体地提出了一些实施举措，比如“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”、“城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”等。 经过这两三年的积极探索，通过不同层面的讨论和研究，决策层形成了“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”思路。这种改革思路并不局限于住房去讨论住房制度改革，而是涉及新型城镇化、财政、土地、社会保障、户籍制度改革等领域；这种改革思路也不是对现有住房制度进行颠覆，而是通过抓住消化房地产库存这个当前突出问题带动住房制度改革；这种改革思路更不是仅从住房保障角度进行零敲碎打，必将对当前城乡分割的住房制度带来巨大冲击。 |
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