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郑永年:地方政府、企业和中国的制度创新

http://www.CRNTT.com   2013-09-10 09:44:12  


 
  现在的情况很不相同了。顶层对地方创新鼓励不足,支持不足,更不能保护地方创新。1990年代中期之后,在中央地方关系上,总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权,而是中央官僚机构的集权。中央官僚集权制度,对地方创新很不利。实际上,地方上越来越多的创新,往往被中央官僚机构(而非顶层)所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间,实际上存在着互相“否决”的局面。地方上的创新经常被中央官僚机构名正言顺地否决,而中央官僚结构的一些政策,地方政府也想方设法地不执行,实际上也是“否决”。

  现在的中央政策多出自中央官僚机构,但很多这样的政策,实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行,但也不想执行不符合地方需要的政策,那地方官员在做什么?很多地方官员都在疲于奔命,做一些中央硬性规定必须做到的事情,例如维稳、防止老百姓上访等等。尽管地方官员做得很辛苦,但实际上的情况则是越来越糟糕。如果让地方政府进行创新,情况就不会发展到这一步。现在地方政府官员面临两大矛盾。其一是和社会的矛盾,他们必须执行上级的政策,得罪社会;其二,政策很难执行下去,他们又要得罪上级。

地方政府被“妖魔化”

  在很大程度上,一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中,中央政府是好的,地方政府是坏的;在中央政府眼中,老百姓是好的,问题就出在地方官员。这里,无论是中央政府还是老百姓,没有人去追求问题的根源在哪里?这种认知很可能是假性的。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题,要管理和控制这些问题,他们不得不和老百姓发生冲突。而中央官府则远离民众,不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策,都是由远离社会的中央官僚机构所制订,很少考量到社会层面的可行性。地方政府在硬性执行过程中,和社会的冲突变得不可避免。

  在这样的情况下,无论是中央与地方之间的矛盾,还是地方政府和社会之间的矛盾,都在加速激化。很显然,这种局面很难持续下去。怎么办?还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶层要减少和防止中央官僚机构,对地方体制创新的扼杀。第二,要推动地方政府层面的改革,尤其是地级市和其所管辖的县或县级市关系的改革。在很多方面,地级市已经成为县政改革的阻力。要克服来自地级市的阻力,可以对地级市进行重点改革。在现行体制内,地级市具有立法权,可以通过地方立法,有效推进地级市本身的改革。也可以全面推广省管县制度。省管县制度现在只陷于经济财政方面,但实际上这个制度可以推广到包括人事干部等方方面面,这个可以切断地级市对县政的干预。计划单列市和直辖市也可以采用类似的改革方法。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间和能力,可以为改革创造巨大的动力,也是突破现行中央地方关系僵局的关键。 


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