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“国家治理”新思路

http://www.CRNTT.com   2013-11-18 10:30:55

再以公共服务为例，专断性权力的做法是国家单方面确定提供公共服务的数量与质量。一个可能的长期均衡是国家只提供不致妨碍其统治的最低限度的公共服务。例如，古代君主大规模修筑道路并非是出于其国民出行便利的考虑，而是为了快速调遣军队的需要。这样，社会很可能会面临基本公共服务的短缺。而制度性权力的做法是国家与社会协商确定政府提供公共服务的数量，这就能更好地反映社会对公共服务的需求。在现代社会，有效治理的重要标志就是政府提供必要且充足的基本公共服务。这里也可以看到制度性权力与专断性权力的分野。  　　国家治理能力建设的关键  　　因此，国家治理能力建设的关键是要加强制度性权力，而非加强专断性权力。从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的关键，也在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡。这就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。现代国家治理能力建设的重点，是如何做到既实现社会有效控制国家、又实现国家有效管理社会。倘若国家行使权力时无须与社会协商，倘若公民没有掌握最终有效控制政府的手段，政治权力几乎必然会异化，这样就难以实现治理能力现代化。  　　基于此种思考，未来的国家治理能力建设需要考虑三个关键问题。  　　第一，如何发展和完善民主制度？制度性权力的基础是政府的基本方针、人事构成及具体政策能反映整个社会的需要与诉求。只有落实民主制度，让选票起到更大的作用，才能实现治理能力现代化。 第二，如何有效制约和监督政治权力？如果政府职能范围可以任意扩大，权力行使过程可以为所欲为，就无法实现治理能力现代化。有效治理意味着政治权力需要受到制约，核心是两个：一是人民必须拥有控制政府的手段，二是政府内部应有权力制衡的约束机制。  　　第三，如何有效确保公民的政治权利？约束政府的政治权力与确保公民的政治权利，是一个硬币的两面。普通公民政治权利得不到保障的社会，政治权力必然是不受约束的，因而也无法加强制度性权力。这就需要发展和完善法治。只有“法治中国”，才有“善治中国”。  　　只有解决好这三个主要问题，其他具体政策与辅助性措施的改善才有意义。  　　联合国亚太经济与社会委员会（UNESCAP）认为，实现有效治理，需要从保证公民参与，落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回应性以及提升政府效能与行政效率等8个方面入手。这也可以被视为联合国对亚太地区国家“推进国家治理体与治理能力现代化”提出的建议。  　　此外，如何衡量国家治理体系与治理能力现代化的程度呢？目前最流行的方法是 “世界治理指数（World Governance Indicators，简称WGI）”。世界银行推出的这一指数由6个指标构成，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。世界银行认为，国家治理体系与治理能力现代化的目标，应该是更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败。

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