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郑永年：中国如何避免“官员不作为”现象

http://www.CRNTT.com   2014-11-11 11:23:48

首先，需要再分权。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对，而集权本身不是最后的目标，要推动改革，就需要再分权。改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。中央政府是改革的顶层设计者，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融等。但在很多领域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企业和社会才是主体。因此，在向既得利益要回权力之后，要重新把权力下放到改革的主体者那里。行政审批权的大规模下放是个起点。现在政府不作为了，但理论上权力仍然在政府手中。如果不能分权，企业和社会也不能作为。 　 第二，要处理好改革的法律基础问题。以往中国的改革经常都是领导人个人意志的体现，领导人一换，一项改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不会因为领导人的更替和变化而中断。同时，改革没有法律基础，也很容易受到来自社会方方面面的压力。社会压力一出现，改革就半途而废。法律基础上的改革可以改变这种局面。 　 但是，改革要进行下去，就需要处理好改革和现有法律的关系。在中国，改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是“非法”进行的，一段时间之后才去修改法律，把改革合法化。如何处理这一矛盾？ 　 根据其他国家的经验，中国首先需要清理旧的法律、法规和政策。中共是唯一的执政党，长期执政，在法律和法规上只能做加法，很少能做减法，因为后来的领导层往往不能否认前任所制定的东西。更为重要的是，现行的很多法律和法规，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把恶法、不合时宜的法律和法规清除，之后再立新法，这样既为改革清除障碍，也为改革提供法律依据。 　 第三，处理好多元化改革目标之间的关系。三中和四中全会推出了全面推动改革的方案，但在实际执行过程中还是要有一个先后秩序，尤其要找到突破口。突破口仍然很重要，没有人或者领导集体，能够同时推进这么庞大的改革计划。如果真的推动了，更有可能出现意想不到的“颠覆性”结果，这是必须竭力避免的。改革还是必须循序渐进。同时，改革目标的优先次序也非常重要。例如，要处理好不动产登记和私有财产保护之间的关系。在不动产登记之前，首先需要制定保护私有财产的法规；否则财富就会外流。原因很简单，首先要把财富保护在中国国内，然后再讲分配方面的公平。改革的突破口和优先次序的确立，更有助于解决官员的不作为问题，给他们一个行动路线图。 　 第四，要处理好民意和改革之间的关系。改革者必须处理好老百姓的短期利益，和整体社会的长远利益之间的关系。只要是符合社会的长远利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要做的。新加坡政府就是这样做的。改革不能被少数人的利益和民意所挟持。少数既得利益集团经常通过各种方式挟持民意。在社交媒体时代，少数人很容易挟持多数人的意见。正如毛泽东曾经说过的，政府既不能当人民的大老爷，也不能当人民的尾巴。看着民意治国，只能越来越糟糕。政府应当进行有利于整体社会利益的改革，赢得民意的支持，而不能让一些民意挟持增进社会整体利益的改革议程。 　 第五，要处理好反腐败运动和提供激励机制之间的关系。政府官员的“乱作为”就是腐败。通过大规模的反腐败运动，现在基本上遏止住了“乱作为”，但没有提供另外的激励机制，这也是目前官员不作为的经济因素。这方面，中国有很多的改进空间。主要有三个问题。

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